Behoud cultureel erfgoed als dwingende reden van groot openbaar belang voor ontheffing Flora- en faunawet

In haar uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2787) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voor het eerst geoordeeld dat behoud van het Nederlands cultureel erfgoed kan gelden als dwingende reden van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 2, eerste lid onder e, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (het Vrijstellingsbesluit).

Casus

De uitspraak betreft het hoger beroep van de Stichting Flora & Faunabescherming Weesp (de Stichting) tegen een bij besluit van 24 april 2015 door de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Stichting Uiteraard Uitermeer (Uiteraard Uitermeer) verleende ontheffing ingevolge artikel 75 Flora- en faunawet (Ffw) voor het beschadigen, vernielen of verstoren van holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van een aantal diersoorten.

De ontheffing was nodig voor het verrichten van werkzaamheden aan het Fort Uitermeer te Weesp. De provincie Noord-Holland wil het terrein van het rijksmonument Fort Uitermeer, dat onder andere onderdeel is van de op de UNESCO Werelderfgoedlijst opgenomen Stelling van Amsterdam, toegankelijk maken voor een breder publiek met behoud van de aanwezige natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden en het militaire karakter.

Wettelijk kader

Ingevolge artikel 75, vijfde lid, van de Ffw worden ontheffingen slechts verleend wanneer geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Ontheffing voor soorten genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn en bijlage 1 van het Vrijstellingsbesluit, worden ingevolge artikel 75, lid 6, aanhef en onder c, Ffw slechts verleend indien naast de voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, geen andere bevredigende oplossing bestaat met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen. Deze belangen zijn opgenomen in artikel 2, derde lid, van het Vrijstellingsbesluit. Onder e wordt daar genoemd “dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten“.

Verloop procedure

De staatssecretaris is van oordeel dat er geen bevredigend alternatief voor het project voorhanden is en dat er een dwingende reden van groot openbaar belang bestaat om het project te realiseren. De Stichting betoogt (o.a.) dat de staatssecretaris zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het cultuurhistorisch belang een dwingende reden van openbaar belang is. Volgens de Stichting is het cultuurhistorisch belang geen ontheffingsgrond als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit en artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.

Het bezwaar en beroep van de Stichting tegen de ontheffing zijn ongegrond verklaard. Tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2015 (ECLI:NL:RBMNE:2015:9463) heeft de Stichting bij de Afdeling hoger beroep ingesteld.

Oordeel Afdeling

Naar het oordeel van de Afdeling kan met initiatieven ter instandhouding van het Fort Uitermeer op de lange termijn, en daarmee het behoud van cultuurhistorisch erfgoed, een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn gediend. De staatssecretaris heeft zich volgens de Afdeling, in lijn met de uitspraak van de rechtbank, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het cultuurhistorisch belang een dwingende reden van groot openbaar belang is. De rechtbank heeft volgens de Afdeling in aanmerking mogen nemen dat Fort Uitermeer deel uitmaakt van de (Oude) Hollandse Waterlinie en de Stelling van Amsterdam. Dit belang heeft de staatssecretaris in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van het voorkomen van aantasting van de vaste rust- of verblijfplaatsen van beschermde soorten, omdat die aantasting in dit geval gering en veelal tijdelijk is. Gelet op de redelijkheidtoets die de Afdeling hier toepast, komt het bevoegd gezag hierbij beoordelingsvrijheid toe. De Afdeling sluit met deze lijn aan bij het arrest van het Hof van Justitie van 20 september 2007 in zaak C-304/5 (Commissie tegen Italië), waarin is geoordeeld dat het belang dat met de uitvoering van een project is gediend, dient te worden afgewogen tegen de aantasting van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het gebied voorkomende soorten.

Het hoger beroep van de Stichting is ongegrond verklaard. Overigens heeft de Stichting ook (tevergeefs) via de weg van een handhavingsverzoek geprobeerd de werkzaamheden te voorkomen, zie de uitspraak van de Afdeling van eveneens 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:27886).

Andere jurisprudentie

In eerdere jurisprudentie werd behoud van cultuurhistorisch erfgoed al wel als dwingende reden van algemeen openbaar belang aangemerkt maar in een andere context dan de Ffw. Bij uitspraak van 13 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4004) heeft de Afdeling (o.a.) de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU):

“Vormt het belang van behoud van nationaal natuurschoon en cultuurhistorisch erfgoed, zoals aan de orde in de Natuurschoonwet 1928, een dwingende reden van algemeen belang, die een regeling rechtvaardigt, waarin de toepassing van een vrijstelling van schenkbelasting (invorderingsfaciliteit) wordt beperkt tot in Nederland gelegen landgoederen?”

Het HvJ EU heeft bij arrest van 18 december 2014 in zaak C-133/13 haar antwoord op deze prejudiciële vraag en de andere vragen gebundeld, waaruit impliciet volgt dat de regeling in kwestie onderscheid mocht maken naarmate een landgoed wel of niet tot het nationaal cultuurhistorisch erfgoed behoorde, welk onderscheid een dwingende reden van algemeen belang diende, namelijk behoud van het Nederlands cultuurhistorisch erfgoed.

Conclusie

De uitspraak van 26 oktober 2016 betreft de eerste uitspraak waarin de Afdeling in het kader van het Vrijstellingsbesluit oordeelt dat het cultuurhistorisch belang een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn. Deze uitspraak past in het systeem waarbij cultuurhistorisch erfgoed ingevolge de Natuurschoonwet ook als dwingende reden van algemene belang is aangemerkt. Uiteraard zal per geval moeten worden beoordeeld of de activiteit waarvoor ontheffing wordt aangevraagd dient ter behoud van het cultuurhistorisch belang. De uitspraak van 26 oktober 2016 geeft hiervoor een duidelijk voorbeeld.

Het bericht ‘Behoud cultureel erfgoed als dwingende reden van groot openbaar belang voor ontheffing Flora- en faunawet‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.