Een basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen

Op 1 april 2015 zal de Wet basisnet in werking treden (Stb. 2013, 307 en Stb. 2015, 92). De Wet basisnet voorziet in een wijziging van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (“Wvgs”) ter verankering van een landelijk basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het basisnet is een samenstel van wegen, binnenwateren en hoofdspoorwegen waaraan een bepaalde risicoruimte voor het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt toegekend. Als deze risicoruimte, de zogenaamde risicoplafonds, door een groei van het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, dient de minister maatregelen te nemen. De risicoplafonds moeten daarnaast in acht worden genomen bij het toestaan van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van basisnetroutes. Op deze manier kan de veiligheid langs de transportroutes voor gevaarlijke stoffen in toenemende mate worden gegarandeerd.

Gelijktijdig met de Wet Basisnet zal ook de volgende regelgeving in werking treden:

een wijziging van het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (“Bvgs”, Stb.2013, 340);
de Regeling basisnet (Stcrt. 2014, 8242);
het Besluit externe veiligheid transportroutes (“Bevt”, Stb. 2013, 465);
afdeling 2.16 van het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2011, 416);
Een wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 en de Regeling omgevingsrecht (Stcrt. 2014, 4057); en
de Beleidsregels EV-beoordeling tracébesluiten (Stcrt. 2014, 25839);

Doel Wet basisnet

Dat er risico’s verbonden zijn aan het vervoer van gevaarlijke stoffen is de afgelopen jaren meerdere malen gebleken. Voorbeelden zijn het ongeval met een goederentrein bij Wetteren in België op 4 mei 2013 en, minder dicht bij huis, op 6 juli 2013 een ongeval met een olietrein in Lac-Mégantic in Canada. Op 6 maart 2015 botste in Tilburg een Sprinter op een goederentrein die gevuld was met butadieen. De gevolgen waren gelukkig beperkt. De kans op ongelukken met het vervoer van gevaarlijke stoffen is klein maar naarmate er meer woonwijken en kantoren worden gebouwd langs de transportroutes voor gevaarlijke stoffen en het vervoer van gevaarlijke stoffen toeneemt, wordt het moeilijker om de risico’s te beheersen die gepaard gaan met het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Met de Wet basisnet wordt beoogd een duurzaam evenwicht te scheppen tussen vervoersbelangen, ruimtelijke belangen en de veiligheid van mensen die in de nabijheid van de transportroutes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen verblijven (externe veiligheid). Het doel van de Wet basisnet is om ook in de toekomst gevaarlijke stoffen te kunnen blijven vervoeren tussen de belangrijkste industriële plaatsen in Nederland en het buitenland en tegelijkertijd de risico’s voor omwonenden langs de routes binnen wettelijke grenzen te houden (Kst. 32 862, 2010/2011, nr. 3, p. 3).

Hoe werkt het?

Vervoerscomponent – Wet basisnet / wijziging Wvgs

De Wet basisnet richt zich tot decentrale overheden en de branche voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Op grond van artikel 13 Wvgs zijn in de Regeling basisnet grote vaar-, spoor- en autowegen aangewezen die van belang worden geacht voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Gezamenlijk vormen de aangewezen transportroutes het basisnet. Belangrijk is dat de aanwijzing van het basisnet géén besluit is tot het toestaan van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit vervoer is – behoudens beperkingen die uit andere regelgeving voortvloeien – over alle infrastructuur toegestaan.

Het belang van een aanwijzing als basisnetroute is dat aan een basisnetroute een risicoplafond wordt toegekend. Op grond van artikel 14 Wvgs heeft de minister in de Regeling basisnet voor het gehele basisnet de plaatsen aangewezen waar het plaatsgebonden risico niet hoger is dan 10^-6(zogenaamde PR-plafonds). Het plaatsgebonden risico betreft de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op een plaats op of langs het basisnet zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval op het basisnet waarbij één of meer gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Daarnaast zijn ter beheersing van het aandeel van het vervoer van gevaarlijke stoffen in het groepsrisico plaatsen aangewezen waar het plaatsgebonden risico niet hoger is dan 10^-7 of 10^-8 (zogenaamde GR-plafonds). Het groepsrisico betreft de cumulatieve kansen per jaar per kilometer transportroute dat tien of meer personen in het invloedsgebied van een transportroute overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval op die transportroute waarbij een gevaarlijke stof is betrokken.

Bij het vaststellen van de risicoplafonds is een afweging gemaakt tussen het belang van een bepaalde transportroute voor het vervoer van gevaarlijke stoffen; het benutten van de ruimte langs de transportroute voor bebouwing; en de veiligheid voor omwonenden. De risicoplafonds worden berekend met het daarvoor ontwikkelde programma RBM II op basis van vervoersprognoses tot 2020; de aanwezige en toekomstige bevolking; en de aanwezige en toekomstige bebouwing.

De Wet basisnet voorziet in een aanscherping en aanvulling van de routeringssystematiek in de Wvgs. Net als in de huidige Wvgs is het op grond van de Wet basisnet verboden om binnen de bebouwde kom gevaarlijke stoffen te vervoeren, tenzij dat vervoer noodzakelijk is voor laden of lossen, of omdat er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is. Verder kunnen de minister en gemeenten besluiten dat het vervoer van bij ministeriële regeling aangewezen gevaarlijke stoffen over bepaalde wegen, binnenwateren of hoofdspoorwegen niet is toegestaan (artikel I onderdeel B artikel 20 en 24 Wet basisnet). Deze bevoegdheden betreffen de zogenaamde routering. Van deze routering kan vrijstelling of ontheffing worden verleend (artikel I onderdeel B artikel 26, 27 en 29 Wet basisnet).

Ruimtelijke ordening – Bevt

Het Bevt richt zich uitsluitend tot bestuursorganen. De risicoplafonds, die in de Regeling basisnet zijn aangewezen, worden ruimtelijk vertaald in basisnetafstanden. De basisnetafstand is een contour rondom de basisnetroute waarop het plaatsgebonden risico ten hoogste 10^-6 per jaar mag zijn. De ruimte tussen de basisnetafstanden wordt ook wel “veiligheidszone” genoemd.

Binnen een veiligheidszone gelden beperkingen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen langs een basisnetroute moeten daarom vooraf worden getoetst aan de voor de desbetreffende basisnetroute vastgestelde basisnetafstand. De basisnetafstanden spelen een rol in de volgende besluitvorming (artikel 2 Bevt):

de vaststelling van een bestemmingsplan;
de wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan of het stellen van nadere eisen;
het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan (projectafwijkingsbesluit);
het geven van een aanwijzing door gedeputeerde staten of de minister.

PR-plafond

Indien die besluitvorming betrekking heeft op een ruimtelijke ontwikkeling in de omgeving van een basisnetroute, dan geldt dat de basisnetafstanden in acht moeten worden genomen voor kwetsbare objecten en er rekening moet worden gehouden met de basisnetafstanden voor beperkt kwetsbare objecten. Wanneer de ruimtelijke ontwikkeling niet in de omgeving van een basisnetroute maar wel in de omgeving van een op provinciaal of gemeentelijk niveau aangewezen transportroute is voorzien, dan moet het bevoegd gezag zelf het plaatsgebonden risico berekenen en vervolgens eveneens de grenswaarde van 10^-6 per jaar aanhouden.

Indien de vaststelling van een bestemmingsplan betrekking heeft op een ruimtelijke ontwikkeling binnen een veiligheidszone, dan moet de gemeenteraad de bestemming van die gronden wijzigen, zodanig dat daarop geen kwetsbare projecten mogelijk zijn binnen de basisnetafstand. Zolang een dergelijke wijziging niet is doorgevoerd moeten omgevingsvergunningen voor kwetsbare objecten worden afgewezen.

GR-plafond

Voor zover de besluitvorming betrekking heeft op ruimtelijke ontwikkelingen binnen het invloedsgebied van een transportroute (gebied dat wordt meegenomen bij de berekening van het groepsrisico) of binnen 200 meter van een transportroute, moet in de toelichting bij een bestemmingsplan en in de ruimtelijke onderbouwing bij een projectafwijkingsbesluit het groepsrisico verantwoord worden. Daarbij moet worden ingegaan op de gevolgen van het voorgenomen besluit voor de bestrijdbaarheid bij een ramp en de zelfredzaamheid van de bevolking. Gelet op het feit dat wordt gesproken over “transportroute”, geldt voornoemde verplichting zowel voor basisnetroutes als voor door een provincie of gemeente voor het vervoer van gevaarlijke stoffen aangewezen transportroutes.

Maatregelen

Binnen twee jaar na inwerkingtreding van de Wet basisnet moet de minister onderzocht hebben in hoeverre met het vervoer van gevaarlijke stoffen één of meer risicoplafonds worden overschreden, of binnen tien jaar na het jaar dat het onderzoek plaatsvindt, dreigen te worden overschreden (artikel 15 Wvgs). Na afronding van het onderzoek moet zo vaak als nodig, maar in ieder geval iedere vijf jaar, een nieuw onderzoek worden uitgevoerd. Wanneer een (dreigende) overschrijding wordt geconstateerd, onderzoekt de minister de maatregelen om de overschrijding teniet te doen of de dreigende overschrijding te voorkomen. Gedacht kan worden aan extra veiligheidsvoorzieningen aan vervoermiddelen of afspraken met gemeenten over hun vestigingsbeleid.

Overgangsrecht

Wvgs / Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen

De Wet basisnet en het Bevt borduren voort op de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (“Circulaire rvs”). De Circulaire rvs is in 2008 verlengd en vervolgens aangevuld om gemeenten in staat te stellen te anticiperen op de komst van het basisnet. De Circulaire rvs zal komen te vervallen per 1 april 2015.

Besluit aanwijzing wegennet vervoer gevaarlijke stoffen

Op dit moment is reeds in een wegennet voorzien op grond van het Besluit aanwijzing wegennet vervoer gevaarlijke stoffen (“Bawvs”) en de door provincies en gemeenten aangewezen wegennetwerken. Bij deze aanwijzingen ontbreekt echter de samenhang tussen vervoersbelangen en ruimtelijkeordeningsbelangen omdat geen risicoplafonds zijn aangewezen. Het Bawvs komt per 1 april 2015 te vervallen.

De op provinciaal en gemeentelijk niveau aangewezen wegennetwerken moeten binnen een jaar respectievelijk twee jaar na inwerkingtreding van de Wet basisnet in overeenstemming worden gebracht met die wet. Tot die tijd gelden de provinciale en gemeentelijke aanwijzingen als aanwijzingen als bedoeld de Wet basisnet, voor zover de aanwijzingen daarmee in overeenstemming zijn.

Een ontheffing voor laden en lossen die op grond van artikel 22 Wvgs door het college van burgemeester en wethouders van een gemeente is verleend voor inwerkingtreding van de Wet basisnet, zal gelden als ontheffing als bedoeld in de Wet Basisnet.

Bevt

Op het moment van inwerkingtreden van de Wet basisnet bevinden zich naar alle waarschijnlijkheid al kwetsbare objecten binnen een veiligheidszone. De wetgever heeft er expliciet voor gekozen om voor deze situatie geen publiekrechtelijke regeling in de Wet basisnet op te nemen maar om de privaatrechtelijke weg te bewandelen (Kst. 32 862, 2010/2011, nr. 3, p. 24). Uit de “Beleidslijn verwerven van woningen langs basisnetroutes” blijkt dat daarbij het woonrecht van de bewoners moet prevaleren boven de vertrekplicht. Volgens de wetgever gaat het om maximaal 43 woningen in 6 gemeenten. Uitgangspunt bij de sanering van deze woningen is dat het Rijk in overleg met de rechthebbende(n) en de betrokken gemeente zal bezien in hoeverre het mogelijk is om:

een andere bestemming te geven aan de desbetreffende gronden waarmee in plaats van kwetsbare objecten alleen beperkt kwetsbare of niet kwetsbare object worden toegestaan; dan wel
te trachten de desbetreffende panden minnelijk te verwerven waarbij afspraken kunnen worden gemaakt over voortzetting van het gebruik gedurende een bepaalde termijn. De wetgever ziet hierbij een leidende rol voor Rijkswaterstaat.

Verder geldt dat de artikelen 7 tot en met 10 Bevt – die betrekking hebben op de motivering van het groepsrisico in bestemmingsplannen en de ruimtelijke onderbouwing bij projectafwijkingsbesluiten – niet van toepassing zijn op bestemmingsplannen en projectafwijkingsbesluiten waarvan het ontwerp vóór 1 april 2015 ter inzage is gelegd.

Wat zijn de effecten voor de branche?

In de memorie van toelichting bij de Wet basisnet wordt aangenomen dat het bedrijfsleven ook een aantal maatregelen treft door bijvoorbeeld vervoersmiddelen op een bepaalde manier te produceren en de Betuweroute optimaal te gebruiken. Betrokken bedrijven (verladers, vervoerders en terminal-operators) en koepelorganisaties hebben zich hier toe bereid verklaard (Kst. 32 862, 2010/2011, nr. 3, p. 33).

Vervoerders kunnen niet worden aangesproken op overschrijding van de risicoplafonds. Deze norm heeft namelijk betrekking op het totale vervoer. In geval van een dreigende overschrijding zal de minister moeten bezien welke maatregelen nodig zijn om overschrijding te voorkomen. Deze maatregelen kunnen wel van invloed zijn op één of meerdere vervoerders als bijvoorbeeld een convenant met vervoerders wordt gesloten of een routeringsmaatregel wordt genomen.

Wat zijn de effecten voor decentrale overheden?

Voor provincies wijzigt er nauwelijks iets. Zij blijven de plicht houden om een netwerk van provinciale en waterschapswegen aan te wijzen die zij van belang achten voor het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Voor gemeenten levert de Wet basisnet naar verwachting een verlaging en verlichting van de onderzoekslasten op. Doordat risicoplafonds zijn vastgesteld hoeft bij voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van een basisnetroute geen plaatsgebonden risico meer te worden berekend.

Wat zijn de effecten voor burgers?

De eigenaren van kwetsbare objecten binnen een veiligheidszone kunnen afspraken maken met de betrokken gemeente en Rijkswaterstaat over een kwetsbare bestemming of minnelijk verwerving van hun gronden door de overheid

Afsluiting

Het basisnet biedt een basisbeschermingsniveau rondom transportroutes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door een grens te stellen aan de groei van risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen. De risicoplafonds functioneren enerzijds als maximum gebonden groeiruimte voor het vervoer van gevaarlijke stoffen en anderzijds als veiligheidszone waarbinnen beperkingen gelden voor ruimtelijke ontwikkelingen. Het basisnet dient daarmee als uitgangspunt voor de Rijksoverheid, provincies, gemeenten en het bedrijfsleven om afspraken te maken met het oog op het beheersen van de risico’s die gepaard gaan met het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Meer informatie over de Wet basisnet is te vinden via InfoMil en op de website van de Rijksoverheid.

Het bericht ‘Een basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.