Een verklaring van geen bedenkingen hoeft geen inhoudelijke opmerkingen over het bouwplan te bevatten, indien duidelijk is dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van dat plan

In een uitspraak van 22 februari 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat voor een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) als bedoeld in artikel 6.5 lid 1 Besluit omgevingsrecht (Bor) niet is vereist dat het besluit inhoudelijke opmerkingen bevat over het bouwplan. Volgens de Afdeling is voldoende dat uit de stukken blijkt dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van het bouwplan.

Juridisch kader

Indien een bepaalde activiteit in strijd is met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan of beheersverordening en het niet mogelijk is om binnenplans of met de kruimelgevallenlijst uit artikel 4 Bijlage II Bor van dat plan af te wijken, kan een dergelijke vergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voorwaarde is dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Artikel 2.27 Wabo juncto artikel 6.5 lid 1 Bor bepaalt dat een dergelijke omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, een vvgb heeft afgegeven. Indien de gemeenteraad de vvgb weigert, dan moet het college op grond van artikel 2.20a Wabo de omgevingsvergunning weigeren. Indien de gemeenteraad de vvgb verleent, dan kan hij daarbij bepalen dat aan de omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden die op grond van het belang van een goede ruimtelijke ordening nodig zijn. In het Bor is niet bepaald aan welke (inhoudelijke) eisen een vvgb moet voldoen.

Uitspraak Afdeling

De Afdelingsuitspraak van 22 februari 2017 ging om een door het college van B&W van Den Haag verleende omgevingsvergunning voor de herinrichting van de omgeving van een Jumbo-supermarkt in Den Haag waarbij 40 parkeerplaatsen en twee overkappingen werden aangelegd. Een gedeelte van de overkapping was qua hoogte in strijd met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan. Nadat de rechtbank in eerste aanleg in een tussenuitspraak constateerde dat ten onrechte geen vvgb was afgegeven, heeft de gemeenteraad van Den Haag deze alsnog afgegeven.

In hoger beroep betogen appellanten dat het college niet bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen. De door de gemeenteraad afgegeven vvgb zou geen verklaring zijn bedoeld in artikel 6.5 lid 1 Bor is omdat de gemeenteraad bij het afgeven van die verklaring het bouwplan niet inhoudelijk zou hebben beoordeeld.

De Afdeling overweegt dat niet gebleken is dat de afgegeven verklaring niet kan worden aangemerkt als een vvgb in de zin van artikel 6.5 lid 1 Bor. Dat de tekst van de desbetreffende besluitenlijst geen inhoudelijke opmerkingen bevat over het bouwplan betekent volgens de Afdeling niet dat de gemeenteraad het bouwplan niet inhoudelijk heeft beoordeeld. Daartoe acht de Afdeling van belang dat zowel het bouwplan als de daarop betrekking hebbende stukken als bijlage zijn gevoegd bij het voorstel van het college aan de gemeenteraad met het verzoek om een vvgb af te geven, zodat de gemeenteraad daar wel kennis van heeft kunnen nemen.

Observaties

Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat voor de kwalificatie van een verklaring van de gemeenteraad als vvgb als bedoeld in artikel 6.5 lid 1 Bor niet is vereist dat de vvgb inhoudelijke opmerkingen over het bouwplan bevat. De Afdeling vergt slechts dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van het bouwplan alvorens de gemeenteraad besluit tot verlening van de vvgb.

Toekomst: rol gemeenteraad bij afwijkingsvergunning onder de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet, die naar verwachting in 2019 in werking treedt, worden bestemmingsplannen vervangen door het omgevingsplan. Net als een bestemmingsplan wordt het omgevingsplan in beginsel vastgesteld door de gemeenteraad. De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het plan echter delegeren aan het college van B&W. In het omgevingsplan kan de gemeenteraad (of het college) bepalen dat voor bepaalde activiteiten een vergunning vereist is. Dit zijn zogenaamde ‘omgevingsplanactiviteiten’, als bedoeld in artikel 1.1 Omgevingswet jo. de bijlage bij de Omgevingswet.

Het college kan op grond van artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder a Omgevingswet, zoals aangepast met de Invoeringswet Omgevingswet, echter ook een omgevingsvergunning verlenen voor activiteiten die in strijd zijn met omgevingsplan. Ook een dergelijke activiteit kwalificeert als omgevingsplanactiviteit. Criterium voor vergunningverlening is een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (artikel 5.21 Omgevingswet, zoals gewijzigd met de Invoeringswet Omgevingswet). De eis dat een vergunning voor zo’n met het omgevingsplan strijdige activiteit pas wordt verleend nadat de gemeenteraad een vvgb heeft afgegeven (artikel 2.27 lid 1 Wabo juncto artikel 6.5 lid 1 Bor), komt in de Omgevingswet niet terug. Op grond van 16.16 Omgevingswet worden in het (concept) Omgevingsbesluit gevallen aangewezen waarin instemming vereist van een bestuursorgaan dat bevoegd is op grond van artikel 16.15 Omgevingswet advies te geven. Het (concept) Omgevingsbesluit kent een dergelijke instemmingsbevoegdheid niet toe aan de gemeenteraad. In plaats daarvan krijgt de gemeenteraad op grond van artikel 16.15 en 16.15a Omgevingswet, zoals gewijzigd met de Invoeringswet Omgevingswet, slechts een adviesbevoegdheid.

De keuze voor dit lichtere instrument is blijkens de memorie van toelichting ingegeven door het streven de procedure voor de omgevingsvergunning voor afwijkingen van het omgevingsplan te kunnen flexibiliseren en versnellen (Kamerstukken II, 33 962, nr. 3, p. 212). Omdat de gemeenteraad met een lage frequentie vergadert, zorgt de vvgb-eis nogal eens voor vertraging van het proces. De keuze voor de adviesbevoegdheid is tot stand gekomen na overleg met de VNG (Kamerstukken II 33 962, nr. 190, p. 2). De adviesregeling wordt bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet nader geregeld in het Omgevingsbesluit.

Onder de oude WRO (tot 1 juli 2008) was het niet het college maar de gemeenteraad zelf die op grond van artikel 19 lid 1 WRO (oud) een vrijstelling kon verlenen van een bestemmingsplan. Het college was daartoe uitsluitend bevoegd indien de gemeenteraad de bevoegdheid aan het college had gedelegeerd. De ratio ervan was dat de gemeenteraad als bepaler van het gemeentelijk ruimtelijk beleid en de juridische grondslag daarvan in bestemmingsplannen ook moet kunnen beslissen of en in hoeverre afwijking daarvan moet worden toegestaan.

Ook onder de Wro (gedurende de periode 1 juli 2008 – 30 september 2010 (op 1 oktober 2010 trad de Wabo in werking)) was het college bevoegd een projectbesluit te nemen als bedoeld in artikel 3.10 lid 1 Wro (oud) en net als onder de WRO oud kon de gemeenteraad deze bevoegdheid aan het college delegeren (artikel 3.10 lid 4 Wro (oud)).

Het met de Omgevingswet niet toekennen van een instemmingsrecht aan de gemeenteraad voor buitenplanse afwijkingen van het Omgevingsplan betekent een opvallende breuk met het verleden: het was de gemeenteraad die het algemene ruimtelijke beleid vaststelde en het was ook de gemeenteraad die bepaalde wanneer daarvan buitenplans werd afgeweken. Wij kunnen ons voorstellen dat in de praktijk onder de Omgevingswet vaak de voorkeur zal worden gegeven om met een buitenplanse omgevingsvergunning van een omgevingsplan af te wijken in plaats van het omgevingsplan te wijzigen. Niet alleen zal die besluitvorming zonder directe gemeenteraadsbetrokkenheid sneller kunnen verlopen, ook geldt – anders dan ingeval van wijziging van een omgevingsplan – niet de verplichting afdeling 3.4 Awb te volgen. Ingevolge artikel 16.62 lid 1 Omgevingswet is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Uitsluitend indien de aanvrager daarom verzoekt, wordt ingevolge artikel 16.62 lid 3 zoals gewijzigd met de Invoeringswet Omgevingswet, afdeling 3.4 Awb toegepast. Een dergelijk verzoek kan blijkens de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet nuttig zijn bij meer ingrijpende activiteiten, waartegen naar verwachtingen meerdere belanghebbenden bedenkingen hebben. In hoeverre overigens het college in staat is een goed onderbouwde buitenplanse afwijking van het omgevingsplan op te stellen binnen de beslistermijn van acht weken (die eventueel kan worden verlengd met zes weken), wachten wij met belangstelling af.

De – binnenplanse – bevoegdheden die de gemeenteraad onder het huidige wettelijke regime heeft, blijven onder de Omgevingswet in grote lijnen in stand. Zo kan de gemeenteraad kan bij het vaststellen van een omgevingsplan ingevolge artikel 5.19 Omgevingswet beoordelingsregels opnemen die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan. Ook kan de gemeenteraad de vaststelling van delen van het omgevingsplan bij afzonderlijk besluit delegeren aan het college (artikel 2.8 Omgevingswet), maar daarbij bepalen op welke wijze de bevoegdheid moet worden uitgevoerd. Bovendien kan de gemeenteraad op grond van artikel 4:81 Awb beleidsregels vaststellen over de gedelegeerde bevoegdheden. De gemeenteraad staat onder de Omgevingswet dus niet helemaal buitenspel.

Gegevens uitspraak:

ABRvS 22 februari 2017
ECLI:NL:RVS:2017:464
201509053/1/A1

Het bericht ‘Een verklaring van geen bedenkingen hoeft geen inhoudelijke opmerkingen over het bouwplan te bevatten, indien duidelijk is dat de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van dat plan‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.


Jan van Oosten
Alle posts van Jan van Oosten

Pieter van der Woerd
Alle posts van Pieter van der Woerd
Share on LinkedInShare on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someone