Schorsing natuurvergunningen vanwege PAS: niet onverwachts, maar hopelijk van korte duur

Wat al een tijd boven de markt hing, is gebeurd: de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft twee natuurvergunningen voor veehouderijen geschorst vanwege onzekerheden over het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”). De Afdeling geeft in deze uitspraak ook richting voor eventuele toekomstige schorsingsverzoeken van natuurvergunningen. Waarom komt de Afdeling tot een schorsing en welke mogelijke gevolgen heeft dit voor een natuurvergunning?

Achtergrond: de prejudiciële vragen

De Afdeling heeft op 17 mei 2017 prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie gesteld over, kort gezegd, de houdbaarheid van het PAS onder de Habitatrichtlijn. Voor een nadere uiteenzetting van de verwijzingsuitspraak verwijzen wij naar ons eerdere blog. In deze verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen vooralsnog geen voorlopige voorziening te treffen voor de toepassing van het PAS op zichzelf of bij specifieke natuurvergunningen onder de Wet natuurbescherming (“Wnb“) in het bijzonder. Daartoe moest de Afdeling beoordelen of afwijzing van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening kon leiden tot onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn en de vragen die zijn gesteld over de uitleg daarvan, waarvoor wordt verwezen naar het slot van de verwijzingsuitspraak.

De conclusie in de verwijzingsuitspraak dat geen onomkeerbare gevolgen zouden optreden, baseerde de Afdeling primair op het uitgangspunt in het PAS om in de eerste helft van de looptijd van zes jaar niet meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte voor segment 2 beschikbaar te maken voor toedeling. Deze periode zou lopen tot en met 1 juli 2018, waarna de overige 40% voor toedeling in het tweede tijdvak beschikbaar zou komen.

Bij voornoemde conclusie werden wel kanttekeningen geplaatst. De Afdeling stelt voorop dat een programmatische aanpak zoals het PAS op voorhand geen ongeschikt instrument hoeft te zijn om uitvoering te geven aan de verplichtingen uit artikel 6 Habitatrichtlijn. Niettemin achtte de Afdeling een nadere onderbouwing nodig van enkele keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling. Deze nadere onderbouwing betrof onder meer de berekende omvang van de depositieruimte en de depositiebijdrage van de autonome ontwikkelingen. De Afdeling heeft het Rijk ook verplicht tot het herstellen van deze gebreken aan het PAS, zie de conclusie van onderdeel H van de verwijzingsuitspraak. Ondanks deze gebreken en vanwege de genoemde herstelverplichting en de buffer van 40% bestond er ten tijde van de verwijzingsuitspraak geen reden tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Waarom nu toch een schorsing?

Uit de verwijzingsuitspraak kon al worden afgeleid dat onder omstandigheden de Afdeling toch tot een schorsing van een natuurvergunning zou kunnen komen. In de hier besproken schorsingsuitspraak is een schorsingsverzoek gedaan voor vijf verleende natuurvergunningen voor verschillende veehouderijen, waarvan twee vergunningen door de voorzieningenrechter daadwerkelijk worden geschorst. De aanleiding voor een schorsing ligt in het aanspreken van de buffer van 40% voorafgaand aan 1 juli 2018.

Kort en goed heeft een herberekening plaatsgevonden van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor segment 2 en uit deze herberekening is gebleken dat in sommige Natura 2000-gebieden tot 1 september 2017 (i) meer dan 60% van de beschikbare ontwikkelingsruimte is uitgegeven of (ii) zelfs meer dan 100% van de beschikbare ontwikkelingsruimte is uitgeven. In het laatste geval is bij twee Natura 2000-gebieden de beschikbare ontwikkelingsruimte vergroot en vastgesteld op de feitelijk uitgegeven depositie, met een tijdelijke stijging tot 2020 van de depositie in deze gebieden tot gevolg. Gezien het voorgaande overweegt de voorzieningenrechter dat thans een andere situatie is ontstaan dan ten tijde van de verwijzingsuitspraak. De belangrijke buffer is immers op sommige locaties niet meer beschikbaar, hetgeen voor de voorzieningenrechter aanleiding geeft een voorziening te treffen “met het doel dat wordt voorkomen dat de depositie op de hexagonen waar nu meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte is uitgegeven, kan toenemen”.

De voorzieningenrechter zondert bepaalde natuurvergunningen voor activiteiten wel uit van het risico op een voorlopige voorziening, namelijk (i) als er weliswaar meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte in segment 2 is uitgegeven, maar de activiteit is volledig gerealiseerd, (ii) als minder dan 60% van de ontwikkelingsruimte in segment 2 is uitgegeven of (iii) als er geen ontwikkelingsruimte is toebedeeld. Na toepassing van voornoemd kader concludeert de voorzieningenrechter dat bij twee natuurvergunningen wel meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte is uitgegeven, maar deze activiteiten nog niet volledig zijn gerealiseerd. Deze twee vergunningen worden vervolgens geschorst.

Risico’s voor uw natuurvergunning?

Voorop staat dat deze schorsingsuitspraak enkel een risico voor een natuurvergunning behelst, als (i) er ontwikkelingsruimte is toebedeeld uit segment 2 (ii) voor een Natura 2000-gebied waar meer dan 60% is uitgegeven en (iii) de vergunde activiteit niet volledig is gerealiseerd. Is aan één of meer van deze eisen niet voldaan, dan geeft deze uitspraak geen reden tot schorsing van de natuurvergunning.

Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter is niet af te leiden waarom een uitzondering wordt gemaakt voor activiteiten die volledig zijn gerealiseerd. Deze uitzondering valt op, aangezien deze activiteiten mogelijk aanspraak maken op ontwikkelingsruimte boven de 60% van hetgeen beschikbaar is en daarmee dus bijdragen aan eventuele onomkeerbare gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Een mogelijke reden voor de uitzondering betreft de gevolgen van een schorsing voor de bedrijfsvoering van ondernemingen, waarbij de voorzieningenrechter van de Afdeling een belangenafweging heeft verricht tussen enerzijds de gevolgen voor Natura 2000-gebieden en anderzijds de consequenties van schorsingen van volledig benutte natuurvergunningen. Een schorsing van een volledig gebruikte natuurvergunning voor een veehouderij zou tot gevolg kunnen hebben dat minder dieren aanwezig mogen zijn dan feitelijk het geval is. Het dan terugbrengen van de hoeveelheid dieren is onwenselijk vanuit de aanname dat het PAS stand kan houden onder de Habitatrichtlijn. Als het Hof het PAS accordeert en het Rijk de door de Afdeling geconstateerde gebreken zou herstellen, kunnen de verleende vergunningen in stand blijven. Vanuit deze aanname zou het nu schorsen van verleende en volledig gebruikte natuurvergunningen met mogelijk vergaande gevolgen voor de bedrijfsvoering contraproductief zijn. Nog niet (volledig) benutte natuurvergunningen kunnen wel worden geschorst met minder vergaande gevolgen voor de bedrijfsvoering en met beperking van de depositie in Natura 2000-gebieden. Niettemin valt op dat de voorzieningenrechter de uitzondering voor gerealiseerde activiteiten vanuit de effecten op Natura 2000-gebieden niet nader toelicht.

De beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof kan overigens wel gevolgen gaan hebben voor de nu niet geschorste vergunningen. Als het Hof het PAS niet accordeert, rijst de vraag hoe omgegaan moet worden met alle onder het PAS verleende natuurvergunningen. In een dergelijke situatie lijkt vooralsnog geen reden te bestaan een verschil te maken tussen al dan niet volledig benutte natuurvergunningen, maar zal het eerder aankomen op een beoordeling van de stikstofdepositie per activiteit om te bezien of  de natuurvergunning terecht is verleend.

Overigens overweegt de Afdeling expliciet dat geen schorsing wordt uitgesproken over het PAS of de daarbij horende passende beoordeling, aangezien tegen het PAS als zodanig geen beroep kan worden ingesteld of een voorlopige voorziening kan worden verzocht. Oftewel, vooralsnog is de PAS in werking en kan bij vergunningverlening worden toegepast. Deze uitspraak kan niettemin consequenties gaan hebben voor het verlenen van nieuwe natuurvergunningen. Voor Natura 2000-gebieden waarvoor de beschikbare ontwikkelingsruimte voor segment 2 in de eerste helft van het PAS op is, rijst namelijk de vraag in hoeverre onder de PAS nog natuurvergunningen kunnen worden verleend zonder risico op een schorsing.

Deze schorsingsuitspraak toont het belang van spoedige duidelijkheid vanuit het Hof van Justitie over de toelaatbaarheid van het PAS. Daarmee is het echter nog niet klaar, aangezien ook het Rijk nog steeds huiswerk heeft ter reparatie van de gestelde gebreken. Het is voor zowel vergunde als nog te vergunnen activiteiten te hopen dat op korte termijn beide hobbels met succes worden genomen.

Voor meer informatie over het PAS verwijzen wij graag naar de eerdere blogs over dit onderwerp.

Het bericht ‘Schorsing natuurvergunningen vanwege PAS: niet onverwachts, maar hopelijk van korte duur‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.


Erwin Noordover
Alle posts van Erwin Noordover

Share on LinkedInShare on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someone