Signaleringsblog week 8: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling nuanceert vaste jurisprudentielijn m.b.t. relativiteitsvereiste voor het recht op inspraak in omgevingsrechtelijke zaken

In een tussenuitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:606) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) haar vaste jurisprudentielijn met betrekking tot het relativiteitsvereiste genuanceerd. Volgens die vaste rechtspraak (vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706) kan bij de toepassing van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) de beweerdelijke schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de onderliggende materiële normen. Aan deze procedurele normen of formele rechtsbeginselen komt in deze benadering in zoverre geen zelfstandige betekenis toe: wanneer de schending van ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor de door eisers gestelde daarmee verband houdende schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. De Afdeling overweegt nu dat haar jurisprudentielijn niet strookt met de Afdelingsuitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953) over de betekenis van het Varkens in Nood-arrest van 14 januari 2021 (ECLI:EU:C:2021:7) en het Verdrag van Aarhus voor het recht op inspraak. Volgens de Afdeling zou de onverkorte toepassing van haar vaste jurisprudentielijn in dat kader tot het ongewenste resultaat leiden dat een niet-belanghebbende die zich beroept op de naleving van zijn recht op inspraak (een procedurele norm) in het nationale omgevingsrecht vanwege het ontbreken van belang bij de onderliggende materiële norm (en het dientengevolge tegengeworpen krijgen van relativiteit) alsnog geen doeltreffende toegang heeft tot de rechter. De Afdeling oordeelt daarom dat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak voortaan (wel) zelfstandige betekenis toekomt. Dat betekent volgens de Afdeling dat voor het kunnen inroepen van een schending van een procedurele norm over het recht op inspraak het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm niet langer bepalend is. De Afdeling zal aan een belanghebbende en een niet-belanghebbende het relativiteitsvereiste niet langer tegenwerpen ten aanzien van een ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak. De Afdeling benadrukt dat deze nuancering uitsluitend is bedoeld voor het recht op inspraak in omgevingsrechtelijke zaken en uitsluitend ziet op inspraakrechten die een belanghebbende of een niet-belanghebbende zelf aan het nationale recht ontlenen.

Conclusie staatsraad advocaat-generaal Wattel over de begrippen ‘overtreder’ en ‘functioneel daderschap’

Op verzoek van de Afdeling  heeft staatsraad advocaat-generaal Wattel op 15 februari 2023 een conclusie uitgebracht over de verhouding tussen het begrip ‘overtreder’ in het bestuursrecht en het begrip ‘functioneel daderschap’ in het strafrecht (ECLI:NL:RVS:2023:579). In de conclusie beantwoordt Wattel de vraag van de Afdeling of er ‘licht’ zit tussen de invulling van beide begrippen bevestigend. Wattel signaleert niet alleen een verschil voor wat betreft de criteria voor daderschap (waaronder de toerekening), maar ook en vooral wat betreft de bewijslastverdeling. Naar de opvatting van Wattel hanteert het bestuursrecht een te ruime invulling van het overtredersbegrip, een benadering die volgens Wattel onvoldoende steun vindt in het recht en niet strookt met de bedoeling van de wetgever om in het bestuursrecht aansluiting te zoeken bij de uitleg die het strafrecht aan daderschap geeft. De bestuursrechter zou volgens Wattel ook moeten aansluiten bij deze strafrechtelijke uitleg. Voor zover dit tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten leidt, bijvoorbeeld vanwege het niet kunnen verhalen van de kosten van bestuursdwang, is het aan de bestuursrechter om hierop te wijzen en aan de wetgever om dat probleem op te lossen.

Stikstofproblematiek: intern salderen en ‘bestaande rechten’

In haar uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:602) oordeelt de rechtbank Oost-Brabant dat ‘bestaande rechten’ uit de referentiesituatie alleen mogen worden betrokken bij de methode van intern salderen, voor zover deze rechten daadwerkelijk worden gebruikt of kunnen worden gebruikt zonder dat hiervoor een nieuwe omgevings- of natuurvergunning nodig is. ‘Bestaande rechten’ waarvoor eerst een nieuwe vorm van toestemming nodig is, moeten volgens de rechtbank eerst passend worden beoordeeld op hun gevolgen voor een Natura 2000-gebied en mogen in zoverre niet worden betrokken bij de methode van intern salderen. De rechtbank sluit hiermee aan bij vaste rechtspraak van de Afdeling over ‘intern salderen’ (zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175), de door de rechtbank daarop aangebrachte nuancering (zie de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389) en het in de uitspraak van 21 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:192) geschetste stappenplan.

Concept-amendementen vallen onder omstandigheden onder reikwijdte Wob

In haar uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:556) oordeelt de Afdeling dat concept-amendementen in dit geval onder de reikwijdte van de Wob vallen. De Afdeling overweegt dat, nu de door een raadslid of raadsfractie opgestelde concept-amendementen via een verzoek om ambtelijke bijstand voor juridische toetsing zijn voorgelegd aan drie ambtenaren, de documenten onder het college berusten. De concept-amendementen kunnen volgens de Afdeling bovendien als een bestuurlijke aangelegenheid worden aangemerkt, omdat ze zijn opgemaakt in voorbereiding op en ten behoeve van besluitvorming. De omstandigheid dat de concept-amendementen uiteindelijk niet bij de besluitvorming zijn betrokken doet hieraan niet af, aldus de Afdeling.

Invorderingsbeschikking: geen uitzonderlijke omstandigheden die doorbreken formele rechtskracht last onder dwangsom rechtvaardigen

Met haar uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:616) oordeelt de Afdeling dat zich in dit geval geen uitzonderlijke omstandigheden voordoen die een doorbreking van de formele rechtskracht van de opgelegde last onder dwangsom rechtvaardigen. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466), dat slechts in uitzonderlijke gevallen een belanghebbende in de procedure tegen een invorderingsbeschikking met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Een uitzonderlijk geval, zo stelt de Afdeling, kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. Hoewel de vraag of sprake is van een inrichting op zichzelf van betekenis is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, is het naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet evident dat de vereniging geen inrichting drijft waarop het Activiteitenbesluit van toepassing kan zijn. In zoverre is geen sprake van een uitzonderlijk geval.

Omgevingsvergunning gebaseerd op door gemeenteraad afgegeven vvgb: bij intrekking geen ruimte voor college om ruimtelijke belangen af te wegen

In haar uitspraak van 9 februari 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:495) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) terecht geen ruimtelijke belangen heeft meegewogen bij haar weigeringsbesluit om een omgevingsvergunning in te trekken. De rechtbank overweegt dat aan de omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een biovergistingsinstallatie een zogeheten ‘verklaring van geen bedenkingen’ (“vvgb”) van de gemeenteraad ten grondslag ligt. Volgens de rechtbank volgt uit de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) en de daarin neergelegde bevoegdheidsverdeling dat de gemeenteraad gaat over het te voeren ruimtelijk beleid en de goede ruimtelijke ordening en dat de gemeenteraad als vvgb-orgaan toestemming kan verlenen om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Deze bevoegdheidsverdeling ziet de rechtbank ook terug bij de imperatief geformuleerde intrekkingsbevoegdheid van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo: zodra de gemeenteraad het college op grond van artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo verzoekt om intrekking, moet het college hieraan gevolg geven. Het college was daarom niet bevoegd om zonder een intrekkingsverzoek van de gemeenteraad een zelfstandig oordeel te geven over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de biovergistingsinstallatie.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.