Om te bepalen binnen welke termijn een bestuursorgaan moet beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning, moet worden beoordeeld welke voorbereidingsprocedure van toepassing is: de reguliere voorbereidingsprocedure of de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dit kan voor iedere aanvraag anders zijn. Voor de beantwoording van deze vraag is namelijk de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd bepalend. Een uitspraak van 9 oktober 2013 (ABRvS 9 oktober 2013 ECLI:NL:RVS:2013:1465) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) laat zien dat het niet altijd eenvoudig is om te bepalen welke procedure gevolgd moet worden. Het volgen van de verkeerde voorbereidingsprocedure kan leiden tot een van rechtswege verleende vergunning. Een belangrijk punt voor het geval dat in deze uitspraak aan de orde is, hoewel de Afdeling daar anders over lijkt te denken, is een (vermeende) brief van het college van burgemeester en wethouders aan de aanvrager waarin melding wordt gemaakt van de van toepassing zijnde voorbereidingsprocedure.

Casus

Appellant in deze uitspraak had een vergunning aangevraagd voor bouwwerkzaamheden ten behoeve van een tweede bedrijfswoning op zijn agrarische perceel. De gronden waar de aanvraag betrekking op had, waren ingevolge de bestemming “Agrarisch gebied I” bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Binnen elk agrarisch bouwperceel was uitsluitend één agrarisch bedrijfscomplex met één bedrijfswoning en daarbijbehorende gebouwen toegestaan. In het bestemmingsplan was een afwijkingsmogelijkheid opgenomen waarmee een tweede bedrijfswoning kon worden toegestaan onder de volgende voorwaarden: er moest kunnen worden aangetoond dat (i) sprake was van noodzakelijk en intensief toezicht dat slechts door twee volwaardige arbeidskrachten kon worden verricht en (ii) het bedrijf werkgelegenheid bood aan twee volwaardige arbeidskrachten.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld (‘het college’) heeft de aanvraag met de uitgebreide voorbereidingsprocedure behandeld. Volgens het college is binnen de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure een brief aan appellant verzonden waarin melding is gemaakt van toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het college heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd en uiteindelijk de omgevingsvergunning geweigerd. Appellant is het niet met de weigering eens. Hij stelt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend omdat niet binnen de reguliere beslistermijn op zijn aanvraag is beslist en dat hij de brief van het college met betrekking tot de uitgebreide voorbereidingsprocedure nooit heeft ontvangen. Ter verduidelijking is de procedure van de aanvraag ingetekend op onderstaande tijdslijn:

Uitspraak

Uit de uitspraak van de Afdeling blijkt dat in het geval van een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, maar die mogelijk wel vergund kan worden met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, een onderscheid worden gemaakt tussen

1. het antwoord op de vraag of de aangevraagde activiteit valt onder de reikwijdte van de bevoegdheid om de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid toe te passen; en
2. de vraag of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.

Op beide vragen moet het bestuursorgaan een antwoord geformuleerd hebben binnen de reguliere beslistermijn. Indien na beoordeling van beide aspecten blijkt dat het niet mogelijk is om de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid toe te passen, en alleen een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid overblijft, dan moet het bevoegd gezag binnen de reguliere beslistermijn melding doen van het feit dat de uitgebreide procedure op de aanvraag van toepassing is.

Het blijkt niet helemaal duidelijk uit de uitspraak maar het lijkt erop dat het college in dit geval van mening was dat niet aan de voorwaarden tot toepassing van binnenplanse afwijkingsmogelijkheid werd voldaan en derhalve de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing was. Het college stelt dit aan de aanvrager te hebben medegedeeld in haar brief van 17 januari 2012. Volgens de Afdeling heeft het college echter niet aannemelijk kunnen maken dat deze aan appellant is verzonden. Daarom gaat de Afdeling uit van de situatie dat het college niet binnen de reguliere beslistermijn een oordeel heeft gegeven over de vraag of de aangevraagde activiteit aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voldoet. Dit heeft tot gevolg dat de Afdeling uitgaat van de hoofdregel dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag om omgevingsvergunning. De Afdeling acht het voor dit oordeel dus niet van belang dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure mogelijk terecht is toegepast omdat niet aan de voorwaarden voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid wordt voldaan. Voor de vraag of de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend is alleen van belang of de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid valt. Dat is hier het geval omdat het gaat om de bouw van een tweede bedrijfswoning. Er is niet binnen de reguliere beslistermijn op de aanvraag beslist en daarom is de vergunning volgens de Afdeling van rechtswege verleend.

Status van de brief van het college

Opvallend is de geringe betekenis die de Afdeling toekent aan de brief die door het college zou zijn verstuurd. In r.o.7 stelt de Afdeling: “Daargelaten welke betekenis de brief van 17 januari 2013 heeft voor het al dan niet ontstaan van een omgevingsvergunning van rechtswege, moet worden vastgesteld dat niet binnen de voor de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag is beslist.”. Dit is bijzonder omdat nu juist die brief van essentiële betekenis is voor de vraag of de vergunning van rechtswege is verleend.

Het volgt rechtstreeks uit de wet welke voorbereidingsprocedure er op een aanvraag van toepassing is; daar heeft een bestuursorgaan in beginsel geen invloed op. Echter, in het geval van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid dient door het bestuursorgaan te worden getoetst of de aangevraagde activiteit kwalificeert voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid door de reikwijdte en de voorwaarden van de afwijkingsmogelijkheid te bezien. Uit bovenstaande uitspraak lijkt – hoewel niet expliciet – te volgen dat het college van mening was dat de aangevraagde activiteit niet aan de voorwaarden van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voldeed. Als het college aannemelijk had kunnen maken dat de brief verzonden was, dan was aan appellant op de juiste wijze mededeling gedaan van het van toepassing zijn van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. In dat geval zou volgens mij wel op tijd op de aanvraag zijn beslist en zou de omgevingsvergunning bovendien nooit van rechtswege kunnen zijn verleend.

Lessen voor de praktijk

De lessen voor de praktijk die uit deze uitspraak kunnen worden geleerd zijn:

1. wanneer een bestuursorgaan twijfelt over de toe te passen voorbereidingsprocedure is het altijd verstandig om binnen de reguliere beslistermijn (dat wil zeggen binnen 8 weken, met eventueel een verlenging van 6 weken) op de aanvraag te beslissen. Daartoe dient het bestuursorgaan voor de vraag of de omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid te bepalen of de aangevraagde activiteit zowel (a) binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid valt; als (b) voldoet aan de voorwaarden om de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid toe te passen. Zo wordt voorkomen dat een omgevingsvergunning, in het geval deze ten onrechte met de uitgebreide voorbereidingsprocedure is voorbereid, van rechtswege wordt verleend. Als achteraf zou blijken dat de reguliere procedure ten onrechte is toegepast, omdat de uitgebreide procedure had moeten worden toegepast, dan zijn de gevolgen minder groot. In dat geval kan de vergunning niet van rechtswege zijn verleend en, indien de belangen van derden daarmee niet worden geschaad, kan het gebrek in een eventuele procedure mogelijk worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Algemene wet bestuursrecht;
2. wanneer een bestuursorgaan (binnen de reguliere beslistermijn!) tot het oordeel komt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, moet kunnen worden aangetoond dat een brief met een melding van die strekking is verzonden aan de aanvrager. Wordt een dergelijke brief niet verzonden, of kan de verzending op een later moment niet aannemelijk worden gemaakt, dan bestaat het gevaar dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. De hier behandelde uitspraak illustreert dat het in dat geval niet van belang is of achteraf bezien terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure is toegepast.

Rut Wingens
Alle posts van Rut Wingens