Waterdoelen in Nederland – een schets van de juridische stand van zaken. Het eerste blogbericht uit een reeks (deel I)

Goed water, goed geregeld (?)

Welk overheidsbeleid is nodig om de doelen in de Europese Kaderrichtlijn Water (“KRW“) zo snel als mogelijk te realiseren en de behaalde doelen te bestendigen? Op die vraag geeft het Rli-advies ‘Goed water goed geregeld’ van 11 mei 2023  een antwoord.

In het advies aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat (“minister“) komt eerst het hoofddoel van de KRW aan bod: de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater. Lidstaten zijn verplicht om ervoor te zorgen dat geen achteruitgang in de watertoestand optreedt. Daarnaast moeten zij bewerkstelligen dat de watertoestand verbetert zodat aan de doelen wordt voldaan. Uiteindelijk zal de zuiveringsinspanning moeten afnemen.

Bij implementatie moeten lidstaten een systeembenadering en een aanpak per stroomgebied hanteren, KRW-wateren aanwijzen, periodiek monitoren, watersystemen beoordelen aan de hand van kwantitatieve en kwalitatieve normen en uiterlijk in 2027 – uitzonderingen daargelaten – aan de normen voor oppervlakte- en grondwater voldoen.

Uitgevoerde acties

Nederland heeft aanzienlijk geïnvesteerd in de verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van zowel oppervlakte- als grondwater, aldus de Rli. Er zijn programma’s in uitvoering die tot verdere verbetering moeten leiden. Naar aanleiding van de constatering in 2021 dat de stroomgebiedsbeheersplannen tekortschieten om de KRW-doelen in 2027 te halen, bevat de Structuurvisie Nationaal Water Programma 2022-2027 aanvullende maatregelen. Verder zijn in meerdere Kamerbrieven (aanvullende) maatregelen aangekondigd en ook in 2023 noemt de minister extra maatregelen in de vorm van een Impulsprogramma.

Ten slotte wijzen wij op parallel lopende initiatieven voor bijvoorbeeld hergebruik van afvalwater (zie ook dit blogbericht).

Hoofdopgaven en huidig beleid

Ondanks de genomen en in uitvoering zijnde maatregelen is sprake van overschrijdingen. De Rli noemt een paar voorbeelden: 75% van de oppervlaktewateren overschreed in 2019 de normen voor één of meer verontreinigende stoffen, in 2020 was bij 90% van de oppervlaktewateren de biologische waterkwaliteit niet goed door (vooral) een te hoge nutriëntenbelasting en een verstoorde hydromorfologie, bij 40% van de verdrogingsgevoelige natuur is sprake van een kwantitatief tekort aan grondwater, bij 92 van de 156 grondwaterwinningen voor drinkwater is de waterkwaliteit ontoereikend en in de komende jaren dreigt volgens het RIVM een drinkwatertekort.

Samenvattend onderscheidt de Rli drie hoofdopgaven. Het huidige beleid adresseert die op de volgende wijze:

1. Verbetering van de hydromorfologie. Daarbij gaat het vooral om verhoging van waterpeilen, creëren van waterberging en zuiniger gebruik. Een en ander is of zal worden vormgegeven in plannen, vergunningplichten, afspraken, plafonds voor grondwateronttrekkingen, een meer effectieve watertoets. Verder wordt aangestuurd op minder en wellicht duurder drinkwatergebruik.
2. Vermindering van nutriëntenbelasting. Fosfaat en nitraat in oppervlakte- en grondwater komt van de landbouw (via meststoffen), uit huishoudelijk en industrieel afvalwater en uit het buitenland. Om tot vermindering te komen worden genoemd: stroomgebiedsbeheerplannen, het vervallen van de derogatie voor Nederland, regionale maatregelen, een bovennorm voor veebezetting, overleg met buitenlandse overheden en centrale regie waar nodig.
3. Vermindering van de chemische belasting. Het kabinet stuurt aan op bronbeleid via stroomgebiedsbeheerplannen, aanscherping van het stoffenbeleid en lozingsvergunningen, betere zuivering en – ook hier – een meer dwingende watertoets.

Knelpunten volgens Rli

De hiervoor geschetste aanpak zet volgens de Rli onvoldoende zoden aan de dijk. Veel van de maatregelen zijn weinig concreet, vrijblijvend van aard of bieden een onzeker resultaat. Bovendien wil het kabinet gebruik maken van KRW-uitzonderingen die volgens de Rli weinig kansrijk zijn en benoemt het kabinet vergunningen als belangrijk uitvoeringsinstrument terwijl het nieuwe stelsel van de Omgevingswet de nadruk legt op algemene regels. Als factoren die het halen van de KRW-doelen bemoeilijken noemt de Rli een te laag urgentiebesef, te grote vrijblijvendheid en gebrekkige invoering en uitvoering van taken en verantwoordelijkheden.

Conclusie van de Rli is dan ook dat het KRW-doel “nog verre van gerealiseerd” is en dat Nederland de KRW-doelen niet (tijdig) gaat halen. Dat kan forse consequenties hebben, zowel in ecologische en economische als in juridische zin. De Rli constateert een bedreiging van gezondheid, natuur, productie van drinkwater, industrie en landbouw. Niet-naleving van de KRW kan er toe leiden dat belanghebbenden een verbod eisen voor het opstarten, uitbreiden of doorzetten van activiteiten en kan impact hebben de mogelijkheden van vergunningverlening (zie ook eerder dit blogbericht). Daarnaast loopt Nederland risico op een forse boete (€ 50 miljoen) en/of dwangsommen (€ 80 miljoen).

Aanbevelingen van Rli

Om ervoor te zorgen dat Nederland alsnog – “zij het later dan 2027” – de doelen haalt, doet de Rli kort samengevat de volgende aanbevelingen waarbij het accent ligt op juridische verplichtingen:

• Laat de KRW beter doorwerken op alle beleidsterreinen met invloed op het watersysteem. Tref daartoe – ook onder de nieuwe Omgevingswet – juridische maatregelen, zoals een watertoets met dwingend karakter en verlening van vergunningen voor bepaalde tijd in plaats van voor onbepaalde tijd. Tot slot moet de uitvoering veel beter en zolang de KRW-doelen niet worden gehaald moeten toezichtinstrumenten verplichtend worden ingezet;
• Maak alle onttrekkingen uit grond- of oppervlaktewater vergunning- of meldingsplichtig. Zorg voor voldoende fysieke ruimte voor drinkwaterwinning;
• Scherp de mestregelgeving aan om de nutriëntenconcentratie in grond- en oppervlaktewater te verminderen, zorg voor een reductie van de veestapel en verbeter de zuiveringstechnieken in rioolwaterzuiveringsinstallaties;
• Voer de KRW-doelen door in normen voor onder meer gewasbeschermingsmiddelen, prioritaire stoffen, opkomende stoffen, medicijnresten;
• Reken de effecten van alle maatregelen direct door , breid het maatregelenpakket op rijksniveau zo nodig uit, en meld de verplicht uit te voeren ex-ante-evaluatie bij de Europese Commissie.

Beschouwing

Het advies laat zien dat Nederland er nog niet is. Eerdere onderzoeken en ex-ante-evaluaties wijzen in dezelfde richting (zie bijvoorbeeld rapporten uit 2008, 2012, 2016, 2020 en 2021).

Uit die onderzoeken blijkt ook dat Nederland als benedenstrooms land gedeeltelijk – met name waar het gaat om nutriëntenbelasting (fosfor en stikstof) – afhankelijk is van buurlanden. Normvergelijkend onderzoek van RHDHV uit 2022 wijst bovendien uit dat verschillen bestaan tussen de normering van de aanwezigheid van stoffen in wateren in Nederland, Vlaanderen, Wallonië en Duitsland. Als binnenkomend water te hoge concentraties heeft die het bereiken van de doelen in Nederland bemoeilijken, dan is het zaak dat in overleg aan de orde te stellen (‘afwentelen’). Zowel voor nutriënten als voor specifieke verontreinigende stoffen luidt het advies om (intensiever) afstemming te zoeken met genoemde buurlanden.

In navolging daarop beschreef de minister eind 2022 dat in internationale riviercommissies en bilaterale overleggen met buurlanden afstemming plaatsvindt over de afwenteling van waterkwaliteitsproblemen op buurlanden. Dat heeft geleid tot aanvullende afspraken over nutriëntenbelasting in het Rijn-stroomgebied.  De waterbeheerders brengen op dit moment de omvang van de overige problemen in kaart en maken die bespreekbaar bij buurlanden, aldus de minister. Als dat tot onvoldoende resultaat leidt, zal worden geëscaleerd en zo nodig de hulp van de Europese Commissie worden ingeroepen.

Wat het kabinet met de Rli-aanbevelingen gaat doen, is op dit moment nog onduidelijk. Van de aanbevelingen is, zien wij, in ieder geval niet veel terug te vinden in de Kamerbrief waarmee de minister de rapportage ‘De Staat van Ons water over 2022’ aan de Tweede Kamer toezond. Uit de laatste brief van de minister blijkt dat eind juni een kabinetsreactie volgt.

Te behandelen thema’s blogreeks

In volgende blogberichten zullen wij verschillende onderwerpen juridisch uitdiepen. Eerst schetsen wij het Europese en nationale juridisch kader. Daarbij komt ook de belangrijkste jurisprudentie aan de orde. Vervolgens gaan wij achtereenvolgens ingaan op de thema’s oppervlaktewater en grondwater, waarbij zowel aandacht is voor kwaliteit als voor kwantiteit. Ook nemen wij de verdringingsreeks onder de loep. Ten slotte besteden wij aandacht aan de bescherming van Natura 2000-gebieden in relatie tot water