Afdelingsuitspraak inzake Wob-verzoek MH17-verslagen: absolute weigeringsgronden kunnen relatief worden vanwege artikel 10 EVRM

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat een abstracte toetsing van de Wet openbaarheid van bestuur aan artikel 10 EVRM niet volstaat. Ook de toepassing van de Wob in het concrete geval kan wegens ‘zeer bijzondere omstandigheden’ in strijd zijn met artikel 10 EVRM. Daarmee kan een beroep op artikel 10 EVRM tot meer openbaarheid leiden dan op grond van de Wob, omdat absolute weigeringsgronden relatief kunnen worden vanwege artikel 10 EVRM.

Dit blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2883). Deze uitspraak gaat over een Wob-verzoek van de NOS, de Volkskrant en RTL om openbaarmaking van onder meer de verslagen van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) over de vliegramp met de MH17. De MCCb is een ministeriële commissie die is belast met de coördinatie van intersectorale crisisbeheersing. De minister van Veiligheid en Justitie heeft geweigerd om alle MCCb-verslagen te verstrekken.

MCCb-verslagen terecht niet openbaar gemaakt

De Afdeling oordeelt dat de minister de MCCb-verslagen terecht niet openbaar heeft gemaakt. Hierbij acht zij van betekenis dat de Staat er groot belang bij heeft dat de ministers en overige aanwezigen bij vergaderingen van de MCCb, evenzeer als deelnemers aan de ministerraad, onbelemmerd met elkaar kunnen spreken over de voortgang van onderzoeken en de aanpak van crises. Daarvoor is noodzakelijk dat wat in de vergaderingen is besproken vertrouwelijk blijft. Openbaarmaking van de verslagen leidt er toe dat het goed functioneren van de MCCb in het gedrang komt. Gegeven het geldende geheimhoudingsregime, de opdracht om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de gevoelige aard van de onderwerpen die binnen de MCCb worden besproken, heeft de minister het belang om onevenredige benadeling te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking, aldus de Afdeling.

Artikel 10 EVRM

Public watchdogs

De onderhavige uitspraak is vooral van belang voor de vraag hoe de Wob zich verhoudt tot artikel 10 EVRM. Niet in geschil is dat de NOS en anderen aan artikel 10 EVRM het recht ontlenen op het ontvangen van overheidsinformatie. Het gaat hier namelijk om journalisten. Uit het arrest Magyar Helsinki Bizottsag/Hongarije (EHRM 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011) volgt dat de mogelijkheid van toegang tot overheidsinformatie met een beroep op artikel 10 EVRM onder meer afhankelijk is van de hoedanigheid van de verzoeker. Het moet gaan om public watchdogs. Journalisten kunnen als zodanig worden aangemerkt. In eerdere jurisprudentie leek de Afdeling de hoedanigheid van de verzoeker niet van belang te achten; voor een ieder leek een recht op toegang tot overheidsinformatie op grond van artikel 10 EVRM te worden erkend (ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1315). Recent is de Afdeling van die opvatting teruggekomen en wordt de hoedanigheid van de verzoeker wel relevant geacht, waarmee de jurisprudentie op dit punt in lijn is gekomen met de rechtspraak van het EHRM. In een uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:498, oordeelde de Afdeling namelijk dat de betrokken verzoekers geen recht op informatie kunnen ontlenen aan artikel 10 EVRM, omdat zij niet gelijk te stellen zijn met een journalist, social watchdog of public interest group.

Wob in abstracto niet in strijd met art. 10 EVRM

De vraag is nu of een beroep van een public watchdog op artikel 10 EVRM tot meer openbaarheid leidt dan op grond van de Wob. De rechtbank beantwoordt die vraag in de onderhavige zaak negatief. Volgens de rechtbank voldoen de wettelijke beperkingen om inlichtingen te ontvangen op grond van de Wob aan de eisen van artikel 10 lid 2 EVRM. Dit betekent dat niet iedere concrete weigering nog rechtstreeks aan artikel 10 EVRM moet worden getoetst. De positie van de NOS en anderen als social watchdogs maakt dit niet anders, aldus de rechtbank.

De NOS en anderen zijn het niet eens met dit oordeel van de rechtbank. Zij hebben daarbij een beroep gedaan op het hiervoor genoemde arrest Magyar Helsinki Bizottsag/Hongarije.

De Afdeling overweegt dat artikel 10 EVRM de mogelijkheid biedt bij wet beperkingen te verbinden aan het openbaar maken van informatie. Daarin is met de wettelijke weigeringsgronden in de Wob voorzien. De Afdeling stelt voorop dat er in het algemeen van mag worden uitgegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10 lid 2 EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen. Dit betekent dat de Afdeling, evenals de rechtbank, abstract toetsend van oordeel is dat de weigeringsgronden in de Wob op zichzelf niet in strijd zijn met artikel 10 EVRM.

Concrete toetsing: zeer bijzondere omstandigheden

Belangwekkend is dat de Afdeling vervolgens overweegt dat het genoemde uitgangspunt er niet aan in de weg staat dat een verzoeker aangeeft dat en waarom in zijn concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden, ook ten aanzien van de absolute weigeringsgronden. Het ligt dan wel op de weg van de verzoeker om zeer bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken die zouden meebrengen dat de verzoeker, ondanks toepassing van de Wob, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10 lid 1 EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10 lid 2 EVRM is gerechtvaardigd. Daarbij komt onder meer betekenis toe aan de hoedanigheid van de verzoeker en het onderwerp van het verzoek (vergelijk de gezichtspunten uit het eerder genoemde arrest Magyar Helsinki Bizottsag/Hongarije).

Wanneer toepassing van een absolute weigeringsgrond in het concrete geval strijdig is met artikel 10 EVRM, moet dat volgens de Afdeling, op grond van artikel 94 Grondwet, leiden tot buiten toepassing verklaring van de desbetreffende bepaling uit de Wob. Voor relatieve weigeringsgronden overweegt de Afdeling dat het ontbreken van een rechtvaardiging als bedoeld in artikel 10 lid 2 EVRM in beginsel tot uitdrukking zal kunnen komen bij de uitleg en toepassing van de bepalingen van de Wob waarin de relatieve weigeringsgrond is neergelegd. Aldus moeten de relatieve weigeringsgronden verdragsconform worden ingevuld.

In dit geval oordeelt de Afdeling dat de NOS en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van ‘zeer bijzondere omstandigheden’. Dat de NOS en anderen journalisten zijn, is hiervoor onvoldoende. Ook het feit dat het maatschappelijke belang bij openbaarmaking groot is, baat niet. Dit belang is volgens de Afdeling al voldoende verdisconteerd in de Wob.

Leidt een beroep op art. 10 EVRM tot meer openbaarheid dan op grond van de Wob?

De uitspraak van de Afdeling inzake MH17 laat zien dat de rechter, als het gaat om public watchdogs die zich daarop beroepen, niet kan volstaan met een abstracte toetsing van de (weigeringsgronden van de) Wob aan artikel 10 EVRM. De rechter dient in voorkomend geval ook te beoordelen of de concrete toepassing van de Wob wegens ‘zeer bijzondere omstandigheden’ onverenigbaar is met artikel 10 EVRM. Daarmee kan een beroep op artikel 10 EVRM dus tot meer openbaarheid leiden dan op grond van de Wob. De praktijk zal moeten leren of de aangescherpte toetsing aan artikel 10 EVRM ook daadwerkelijk meer openbaarheid met zich brengt. Zijn public watchdogs zoals journalisten inderdaad beter af? Dat moet nog worden bezien. De enkele hoedanigheid van journalist en het maatschappelijke belang bij openbaarmaking blijken in ieder geval onvoldoende voor openbaarmaking op grond van artikel 10 EVRM. Het is afwachten welke omstandigheden volgens de Afdeling dan wel als ‘zeer bijzondere omstandigheden’ kunnen worden aangemerkt.

Het bericht ‘Afdelingsuitspraak inzake Wob-verzoek MH17-verslagen: absolute weigeringsgronden kunnen relatief worden vanwege artikel 10 EVRM‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.


Tom Barkhuysen
Alle posts van Tom Barkhuysen

Niels Jak
Alle posts van Niels Jak
Share on LinkedInShare on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someone