Modernisering en digitalisering van het (bestuurs)procesrecht: wie draait op voor ‘bugs’?

De digitalisering van de rechtspraak komt eraan – of liever gezegd, is al begonnen. Momenteel kan al ervaring worden opgedaan met het digitaal indienen van stukken in asiel- en bewaringszaken bij een aantal rechtbanken. Dit wordt stapsgewijs uitgebreid naar andere rechtsgebieden en andere rechterlijke instanties. Ondanks enige vertraging in het wetgevingsproces, laat de complete tijdlijn van het zogenaamde KEI-project (Programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak) zien dat digitaal procederen langzaam maar zeker de norm wordt. Stip op de horizon is dat op zijn vroegst in 2018 in alle zaken verplicht digitaal geprocedeerd wordt (voor zaken waarbij geen professionele rechtsbijstandverlener betrokken is dit op vrijwillige basis). Zie voor meer informatie over de digitalisering het themadossier Modernisering rechtspraak op rechtspraak.nl.

Digitalisering is één van de vijf pijlers van het wetsvoorstel ‘vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht’ (naast deze wet zijn overigens nog drie andere wetsvoorstellen ingediend om de digitalisering vorm te geven). Naast een overgang van papieren naar digitale rechtspleging, gaan ook meer fundamentele kenmerken van het huidige met name civiele procesrecht veranderen: zo worden termijnen korter, wordt de dagvaarding zoals we die nu kennen vervangen door een ‘procesinleiding’ en wordt de civiele basisprocedure korter en eenvoudiger. Zie voor meer informatie over deze veranderingen ons eerder gepubliceerde blog KEI: Digitization of the justice system. Los van alle algemene vragen die dit kan oproepen (al is het wetsvoorstel in de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen) wordt in dit blog aan de hand van een aantal voorbeelden uit de jurisprudentie kritisch gekeken naar hoe de al bestaande digitale mogelijkheden functioneren, en wat dat – mogelijk – zegt over de aanstaande digitalisering. Denkbaar is immers dat de nieuwe digitale procesomgeving kinderziekten zal kennen, die tot gevolg kunnen hebben dat rechtzoekenden in hun belangen worden geschaad. Hoe gaat men nu om met dergelijke bugs?

CRvB 30 september 2015: komt een capaciteitsbeperking van rechtspraak.nl voor risico van de indiener van stukken?

Interessant in het licht van de aanstaande ontwikkelingen is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 30 september 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3317). Hierin stelde appellant bezwaar in tegen het besluit van het UWV om zijn uitkering op grond van de Ziektewet te beëindigen. Bij zijn beroepschrift – dat digitaal bij de rechtbank mocht worden ingediend – wilde hij een MRI-scan voegen. Deze foto was echter dermate groot dat daarmee het aantal maximaal te verzenden MB’s werd overschreden, zodat de foto niet geüpload kon worden. De website van rechtspraak.nl vermeldt deze maximumgrootte overigens niet. Dit alles vond plaats op de laatste dag van de termijn waarbinnen appellant beroep kon instellen. Pas de volgende dag, één dag na de afloop van de beroepstermijn, slaagde appellant erin om het beroepschrift (in de uitspraak blijft onvermeld of de MRI-scan daar ook bij was gevoegd) alsnog digitaal in te dienen. Dit was volgens de rechtbank te laat, hetgeen door de CRvB werd bekrachtigd. Beide instanties betrekken in hun oordeel de mogelijkheid dat appellant pro forma beroep had kunnen instellen waarna de MRI-scan later apart had kunnen worden bijgevoegd, danwel het beroepschrift binnen de beroepstermijn had kunnen indienen met separate nazending van de scan.

Hoewel de uitspraak vanuit pragmatisch oogpunt logisch is – het is nu eenmaal risicovol om het op de allerlaatste dag te laten aankomen – kan er een kanttekening geplaatst worden bij de risicotoedeling die hier wordt toegepast. In feite wordt het falen van het digitale verzendsysteem van rechtspraak.nl toegerekend aan de partij die hierop geen enkele invloed heeft, en er bij gebrek aan waarschuwing voor de beperkte capaciteit ook niet op bedacht hoeft te zijn. Die risicotoedeling is bovendien niet in lijn met hetgeen door de wetgever werd beloofd bij het openstellen van beperkt digitaal procederen in het bestuursrecht:

“Wij [de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, TB/EvD] menen dat het gerecht juridisch verantwoordelijk is voor het naar behoren functioneren van de netwerkcomputer – de eindserver daaronder begrepen – waarvan het gebruik maakt. (…)Daarom komt het ophouden van berichten of stukken bij de netwerkcomputer van het gerecht niet voor risico van partijen. Dus indien het systeem gebreken vertoont, kan het gerecht zich niet beroepen op de omstandigheid dat de dienstverlener geen zorg heeft gedragen voor de correcte verzending en ontvangst van berichten. Dit geldt ook indien de bestuursrechter een tijdig verzonden beroepschrift eerst na afloop van de beroepstermijn ontvangt omdat het betreffende stuk door een storing bij de eindserver is opgehouden.”

Ons inziens valt met deze passage moeilijk te rijmen dat een capaciteitsprobleem dat zich onverwacht voordoet en waarvoor niet is gewaarschuwd, aan de verzender wordt toegerekend, terwijl de verzending wel degelijk op tijd was. Voor het verwijt dat deze appellant vervolgens zelf niet op de gedachte is gekomen om het beroepschrift en de bijlage te splitsen is naar onze mening niet echt plaats. Immers, als het systeem naar behoren had gefunctioneerd of er was gewaarschuwd voor de beperkte capaciteit had de appellant deze afweging in het geheel niet hoeven maken. De rechtbank en het CRvB maken zich er dus te gemakkelijk vanaf door appellant zijn keuze te verwijten, en gaan eraan voorbij dat deze keuze niet gemaakt had hoeven te worden als de digitale systemen van rechtspraak.nl voldoende capaciteit zouden hebben gehad. Volgens artikel 6:11 Awb blijft de niet-ontvankelijkheidsverklaring van een te laat ingediend beroep- of bezwaarschrift achterwege wanneer de indiener niet in verzuim is geweest. Hoe verhoudt zich de CRvB-uitspraak met dit wetsartikel?

ABRvS 16 april 2014: bijlagen onleesbaar na digitaal indienen van stukken, te laat verzonden?

Een soortgelijke casus liep eveneens nadelig af voor een appellant bij de Afdeling, maar om een andere – in onze ogen correctere – reden. Hier had de appellant tevens op de laatste dag van zijn beroepstermijn getracht stukken digitaal in te leveren. De ontvangstbewijzen van de rechtbank laten zien dat hij op de dag na afloop van de beroepstermijn om 00:01 en 00:35 ‘s nachts (dus één respectievelijk 35 minuten na afloop van de termijn) stukken digitaal had ingediend. Uit de ontvangstbevestiging bleek echter dat enkele bijlagen te omvangrijk of onleesbaar waren, zodat appellant enkele dagen later alsnog alle stukken per post inleverde. De rechtbank en de Afdeling oordeelden terecht dat de oorspronkelijke digitale verzending reeds buiten de beroepstermijn viel, zodat de al dan niet beperkte capaciteit van rechtspraak.nl niet van belang was voor de ontvankelijkheid: appellant was hoe dan ook te laat.

Verzendtheorie en digitalisering

Voor elektronische berichten is de verzendtheorie in het bestuursrecht stevig verankerd in artikel 2:17 Awb (dat, gelet op de schakelbepaling van artikel 8:40a, niet alleen van toepassing is op contact met het bestuursorgaan maar ook op het verkeer met de bestuursrechter). Lid 2 bepaalt dat het tijdstip waarop een naar de rechter verzonden bericht het systeem voor gegevensverwerking bereikt, geldt als het tijdstip van ontvangst. Zonder hier teveel in de technische details te willen treden, lijkt het onder omstandigheden echter gepaster om het tijdstip van het aanbieden van het bericht aan het systeem te hanteren als ontvangsttijdstip. Als wordt uitgegaan van het tijdstip dat het bericht de bestuursrechter bereikt – zoals nu het geval is – kan een appellant die om 22:00 op de laatste dag van de beroepstermijn zijn stukken indient toch te laat zijn, indien het systeem van de rechter zelf een drempel opwerpt. Het voorbeeld van de maximumcapaciteit kwam hiervoor al aan de orde. Correcter zou zijn als het tijdstip wordt gehanteerd waarop de appellant drukt op de knop ‘Ok’, ‘Send’, ‘Submit’ of welke term men daar ook voor gebruikt. Allerhande foutmeldingen die het systeem daarna geeft aan de appellant zijn zuiver geredeneerd een respons van het systeem op de – tijdige! – indiening van de stukken. Als het digitale systeem beperkingen kent die van belang zijn voor de appellant, zoals een beperkte capaciteit, moeten die beperkingen aan de appellant worden duidelijk gemaakt, en uiteraard niet pas als foutmelding na de verzendpoging. Evenals de mededeling van de beroepstermijn zou een relevante beperking van het systeem al bij de beslissing op bezwaar moeten worden medegedeeld. Ter illustratie: artikel 6:9 lid 2 Awb bepaalt dat een bezwaar- of beroepschrift tot een week na het verstrijken van de termijn nog als tijdig ingediend wordt aangemerkt, als het maar voor het einde van de termijn ‘ter post is bezorgd’. Waarom zou een stuk dat tevens tijdig is aangeboden op digitale wijze, niet op dezelfde wijze behandeld worden? Wij realiseren ons dat de wetgever met artikel 2:17 lid 2 welbewust niet heeft gekozen voor een systematiek als neergelegd in artikel 6:9 lid 2 Awb, maar vragen ons af of deze keuze niet nog eens tegen het licht moet worden gehouden. Indien de uitkomst van een dergelijke heroverweging zou zijn dat vastgehouden wordt aan de huidige regel, dan zou het in de rede liggen onder omstandigheden (zoals bijvoorbeeld aan de orde in de CRvB-uitspraak) sneller een verschoonbare termijnoverschrijding als bedoeld in artikel 6:11 Awb aan te nemen.

Het is in dit kader treffend om de Memorie van Toelichting bij het eerste wetsvoorstel KEI te lezen. Hierin is de volgende passage opgenomen:

“Indien als gevolg van een technische verstoring, bijvoorbeeld aan de kant van de gerechten, een partij een stuk niet op tijd kan indienen, volgt geen niet-ontvankelijk verklaring wegens termijnoverschrijding. (…) Een termijnoverschrijding is op grond van het voorgaande in beginsel bijvoorbeeld niet verschoonbaar wanneer degene die de stukken digitaal wil indienen, daartoe op het allerlaatste moment overgaat en vervolgens blijkt dat hij niet voor het verstrijken van de termijn in staat is om een grote hoeveelheid documenten bij de rechter te bezorgen omdat hij een beperkte of trage internetverbinding heeft. Zoals dat nu reeds geldt voor de indiening van papieren stukken, blijft de indiener verantwoordelijk voor de tijdige verzending.”

Het door de wetgever opgenomen voorbeeld ziet op een mislukte indiening op het laatste moment, waarbij een grote hoeveelheid stukken mislukt als gevolg van een beperkte of trage internetverbinding bij de appellant. Dat een dergelijke situatie in de risicosfeer van appellant ligt, lijkt ons logisch en juist. Zeker met dit voorbeeld in het achterhoofd valt moeilijk in te zien hoe een mislukte verzending als gevolg van een beperkte capaciteit zijdens de rechtbank niet voor rekening van de rechtbank zou moeten komen.

Zou men ervoor kiezen om het risico van niet-functionerende systemen bij de gerechten bij de rechtszoekende te leggen, dan schiet digitalisering zijn doel voorbij en worden in ieder geval de in het bestuursrecht toch al korte beroepstermijnen verder ingekort omdat dan zekerheidshalve enkele dagen voor het einde van de termijn moet worden ingediend. Wantrouwen jegens de systemen zal ervoor zorgen dat zo lang als mogelijk op papier zal worden geprocedeerd. Ook verlicht het de administratieve druk op gerechten niet, als rechtzoekenden ‘voor de zekerheid’ toch ook maar alle stukken op papier indienen (en die keuze blijven zij houden onder het nieuwe KEI-procesrecht nu zij geen professionele rechtsbijstandsverleners zijn). Dat geeft het risico op verschillende sets stukken (waarbij de papieren versie kan afwijken van de digitale) met alle gevolgen van dien. Om dit te voorkomen moet een appellant erop kunnen vertrouwen dat alle digitale stukken, ook omvangrijke stukken die om 23:58 worden gesubmit, naar behoren worden verwerkt en het bestuursorgaan onmiddellijk bereiken.

Slotsom

De digitalisering van de rechtspraak is een grote stap voorwaarts. Het gebruik van de fax als aangewezen communicatiemiddel behoort dan eindelijk tot het verleden, iets waarom menig advocaat een zucht van verlichting zal slaken. Wel moet ruimhartig worden omgegaan met de gevolgen van die digitalisering voor rechtzoekenden. Oude theorieën over ontvangst en verzending moeten herzien worden en aangepast naar de realiteiten van de moderne tijd. Als de rechtspraak een systeem implementeert dat om welke reden dan ook beperkingen kent, moeten deze beperkingen ofwel volkomen duidelijk en voorzienbaar zijn, ofwel moet de rechtspraak hiervoor de nadelige consequenties voor haar rekening nemen. Het zou geen kwaad kunnen om daarmee nu vast te beginnen. Ook de rechters en griffies kunnen vast gaan warmlopen in de zijlijn, wat mogelijk betekent dat het begrip ‘ontvangst’ voortaan wordt uitgelegd in de geest van het aanstaande digitale tijdperk.

Het bericht ‘Modernisering en digitalisering van het (bestuurs)procesrecht: wie draait op voor ‘bugs’?‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.