Paspoortarrest: Hoge Raad acht de rechtstoegang van belangenorganisaties ondergeschikt aan de rechtseenheid

Op 22 mei 2015 deed de Hoge Raad uitspraak in een zaak over de gewijzigde Paspoortwet. Daarbij werd stichting Privacy First niet-ontvankelijk verklaard, nu individuele aanvragers van een reisdocument bij de bestuursrechter terecht kunnen met klachten over vermeende privacyschending. Uit de uitspraak blijkt dat in het streven naar rechtseenheid, een verregaande beperking van de rechtstoegang van belangenorganisaties geoorloofd wordt geacht.

De casus

Privacy First, een stichting die als doel heeft het ‘bevorderen en behouden van het recht op privacy’, was één van de oorspronkelijk eisers in de procedure en thans verweerster in cassatie. Privacy First kwam op tegen de Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Stb. 2009, 252), in het bijzonder tegen de bepalingen die onder meer voorzagen in de inrichting van een centraal reisdocumentenregister, de opslag en verstrekking van de verzamelde gegevens, en de veelheid van doeleinden waarvoor de gegevens mogen worden opgeslagen en gebruikt. Volgens Privacy First zijn deze bepalingen in strijd met het recht op privacy.

De procedure

In eerste aanleg oordeelde de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBSGR:2011:BP2860) dat voor de vraag of de gewijzigde Paspoortwetgeving in strijd is met de Privacyregelgeving een toereikende bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, nu aanvragers van reisdocumenten deze vraag aan de bestuursrechter kunnen voorleggen (door op te komen tegen het besluit dat geen paspoort wordt verstrekt als de aanvrager zijn biometrische gegevens niet afstaat). Voor natuurlijk personen staat dus enkel de bestuursrechtelijke rechtsgang open. Voor belangenorganisatie Privacy First heeft volgens de rechtbank te gelden dat een eigen belang ontbreekt bij de hier ingestelde vordering, omdat dat zij enkel opkomt voor de gebundelde belangen van aanvragers van reisdocumenten. Daarnaast is het doel dat Privacy First nastreeft zuiver ideëel, hetgeen geen voldoende belang in de zin van artikel 3:305a BW oplevert. De conclusie is dat Privacy First bij de civiele rechter niet-ontvankelijk is.

Het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2014:412) zag voorgaande problematiek anders, en oordeelde dat Privacy First wel degelijk ontvankelijk was in haar vorderingen. Deze ontvankelijkheid vloeide voort uit het gegeven dat Privacy First niet alleen de gebundelde belangen van aanvragers behartigde, maar ook het algemeen belang op bescherming van het recht op privacy van personen met de Nederlandse nationaliteit, die in de regel ooit een paspoort zullen moeten aanvragen. Een vordering op grond van onrechtmatige daad is bij de civiele rechter dan ook in beginsel ontvankelijk op grond van artikel 3:305a BW, nu niet louter een bundeling van belangen wordt behartigd, zo oordeelt het Hof.

A-G Spier verwijst in zijn conclusie naar het arrest Leges Turkse Immigranten (ECLI:NL:HR:2010:BM2314) en bespreekt de hoofdregel die in dat arrest zou zijn geformuleerd: als een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat voor de betrokken individuen, dient een belangenorganisatie bij het ontbreken van een eigen belang (naast het belang van de betrokken individuen) bij de civiele rechter niet-ontvankelijk te worden verklaard. De uitzondering op deze regel, waarbij de belangenorganisatie wél ontvankelijk is bij de civiele rechter, doet zich voor wanneer de belangenorganisatie naast het behartigde collectieve belang een eigen belang stelt, waarvoor zij niet bij de bestuursrechter kan opkomen. In dat geval dan staat de civiele procedure wél open. Spier constateert dat er geen aanleiding is om de uitzondering ruim te interpreteren, en dat een strikte interpretatie hier tot de conclusie leidt dat ook het vermogensrechtelijke, financiële belang dat Privacy First gesteld heeft te hebben (bestaande uit de kosten gemoeid met het informeren en bijstaan van aanvragers van paspoorten), in de kern ook slechts een afgeleid belang is.

De Hoge Raad volgt in zijn arrest de conclusie van Spier en stelt dat Privacy First geen eigen belang heeft. Ook wanneer een belangenorganisatie opkomt voor een grote groep personen, die diffuus en onbepaald is (en dus meer het algemeen belang dient) leidt dit tot niet-ontvankelijkheid. Het door Privacy First gestelde eigen, financiële belang is volgens de Raad een belang ‘dat enkel voortvloeit uit het opkomen voor de gebundelde belangen, en dat uitsluitend van die belangen is afgeleid.’ Aan de eis van relativiteit – 6:163 BW – is dus niet voldaan: “Wil sprake zijn van een eigen belang als hiervoor in 3.4.1 bedoeld, dan moet het gaan om een belang dat zelfstandig wordt beschermd door de norm(en) waarop de vordering van de belangenorganisatie is gebaseerd – in dit geval de door Privacy First ingeroepen normen die strekken tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer.”

Opmerkingen bij het arrest

Bij deze uitspraak passen de volgende kanttekeningen. In de eerste plaats is hier van belang dat Privacy First beoogt op te komen tegen een algemeen verbindend voorschrift (‘avv’). In art. 8:3 lid 1 Awb is bepaald dat belanghebbenden niet kunnen opkomen tegen een avv in een bestuursrechtelijke procedure, behalve door een op die avv gebaseerd besluit uit te lokken en op die wijze – via de exeptieve toetsing – de regeling aan te vechten. In het arrest Leenders/Ubbergen (ECLI:NL:HR:1996:ZC2169) werd bepaald dat van een burger niet kan worden verlangd dat hij op een omslachtige wijze (door het riskeren van bestuursdwang of strafvervolging) tegen de onrechtmatige wetgeving opkomt. Op voet van deze jurisprudentie kunnen belanghebbenden zich dus wenden tot de burgerlijke rechter om zo de rechtmatigheid van een wettelijke bepaling – zoals de voorgenomen wijzigingen in de Paspoortwet – aan de kaak te stellen. Deze restbevoegdheid van de burgerlijk rechter is in de parlementaire geschiedenis expliciet bevestigd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 383, nr. 1, p. 6).

Voor belangenorganisaties die als statutair doel heeft het behartigen van gelijksoortige belangen, bepaalt artikel 3:305a BW dat zij eveneens civiele rechtsvorderingen kunnen instellen. Het onderhavige arrest trekt hier een streep door; in weerwil van deze bepaling wordt Privacy First niet-ontvankelijk verklaard, waarmee de Hoge Raad in feite contra legem handelt. Bovendien is de niet-ontvankelijkverklaring niet in lijn met eerdere jurisprudentie én de bedoeling van de wetgever (zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij artikel 3:305a BW). Er wordt nu door de Hoge Raad een nieuwe, verstrekkende eis geïntroduceerd voor de ontvankelijkheid van een belangenorganisatie in een civiele procedure. Niet alleen de gebundelde individuele belangen zijn voldoende voor het instellen van de vordering; er moet kennelijk ook sprake zijn van een eigen, vermogensrechtelijk belang van de belangenorganisatie in kwestie. In zijn noot constateert Sillen (JB 2015/125) dat de Hoge Raad er kennelijk vanuit gaat dat Privacy First noch als collectieve belangenbehartiger, noch als algemeen belangenbehartiger kwalificeert (in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb), omdat de niet-ontvankelijkheid dan op die grond zou zijn uitgesproken.

Uit de overwegingen van de Hoge Raad blijkt dat de behoorlijke taakverdeling tussen de bestuurs- en civiele rechter een belangrijke beweegreden is geweest om Privacy First niet-ontvankelijk te verklaren. Er wordt, met andere woorden, veel belang gehecht aan het bewaken van de rechtseenheid. Begrijpelijk: het zou onwenselijk zijn wanneer de twee hoogste rechters in de twee rechtsgebieden andersluidende oordelen zouden geven over een gelijksoortige kwestie. Wel moet bedacht worden dat wanneer belangenorganisaties als Privacy First op deze manier de toegang tot de rechter wordt ontzegd (immers: bij gebreke aan een bestuursrechtelijk eigen belang kan de stichting als zodanig ook bij de bestuursrechter niet opkomen tegen het besluit om geen reisdocument te verstrekken), elke belanghebbende voor zichzelf de bestuursrechtelijke procedure zal moeten doorlopen. Het zou uit het oogpunt van de rechtseenheid én de procesefficiëntie juist de voorkeur hebben indien een centrale organisatie in één procedure de gebundelde belangen kon vertegenwoordigen.

Tot slot wordt met deze uitspraak de objectum-litisleer uitgehold. Volgens dit leerstuk acht de burgerlijk rechter zich bevoegd zodra een eiser zijn vordering grondt op een civielrechtelijk recht. Als er voor deze civielrechtelijke vordering echter een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, verklaart de bevoegde civiele rechter de eiser niet-ontvankelijk. Sillen merkt in zijn noot terecht op, dat Privacy First geen belanghebbende is, en dus niet in een bestuursrechtelijke procedure kan opkomen tegen de gewijzigde Paspoortwet. Volgens de objectum-litisdoctrine zou de civiele rechter haar daarom juist wél moeten ontvangen. De Hoge Raad kijkt echter niet naar de ontvankelijkheid van Privacy First bij de bestuursrechter, maar naar de ontvankelijkheid van individuele aanvragers, die wél belanghebbenden zijn in een bezwaar- en beroepsprocedure. Doordat individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter terecht kunnen, is het aanvaardbaar dat voor Privacy First in deze kwestie geen enkele rechtsgang openstaat, zo redeneert de Hoge Raad. Of deze opvatting zich verdraagt met artikel 6 van het EVRM is maar de vraag. Artikel 3:305a beoogde juist om belangenorganisaties ruim baan te geven op basis van hun eigen rechtspersoonlijkheid en procesbelang, maar die weg lijkt nu door de Hoge Raad afgesneden, zonder dat er een alternatief beschikbaar is.

Het bericht ‘Paspoortarrest: Hoge Raad acht de rechtstoegang van belangenorganisaties ondergeschikt aan de rechtseenheid‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.