Uitspraak over rondvaartboten biedt inzicht in eisen die de Dienstenrichtlijn stelt aan vergunningen

De gemeente Amsterdam probeert al enkele jaren de gesloten markt van rondvaartbootexploitanten te openen. Eén van de stappen hiertoe was het intrekken van de bestaande exploitatievergunningen – die golden voor onbepaalde tijd – en het vervangen ervan voor vergunningen voor bepaalde tijd. Na het verstrijken van die tijd zouden dan nieuwe partijen ook in aanmerking moeten kunnen komen voor de exploitatievergunningen. Op 8 juni jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat deze besluitvorming in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daarom het gemeentelijke beleid onverbindend verklaard. Hierna zal worden beschreven welke eisen, blijkens de uitspraak, door de Dienstenrichtlijn aan vergunningverlening worden gesteld.

Waarom is de Dienstenrichtlijn van toepassing?

In 2015 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat het tegen betaling rondvaren met een boot een dienst is als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De huidige reders kunnen een beroep doen op deze richtlijn, omdat de dienst (varen op een partyboot) ook gebruikt kan worden door burgers van andere lidstaten en de regeling waarop de vergunningplicht berust een belemmering kan vormen voor bootexploitanten uit andere lidstaten. Meer over dit arrest kunt u hier lezen.

Wat bepaalt de Dienstenrichtlijn?

De richtlijn bevat een groot aantal eisen waar bestuursorganen bij de verlening van vergunningen rekening mee moeten houden. Voor deze casus is van belang dat artikel 11 van de richtlijn bepaalt dat een vergunning geen beperkte geldigheidsduur mag hebben, tenzij het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang.

In dit geval is het aantal beschikbare vergunningen beperkt door het volumebeleid. Dit beleid houdt in dat binnen een bepaald vergunninggebied een vergunning nodig is, maar voor andere gebieden (die buiten het meest bevaren en meest toeristische deel van de Amsterdamse grachten liggen) niet. Ook is alleen een vergunning nodig voor rondvaartboten groter dan 14 meter (het segment “Bemand groot”). Niet in geschil is dat het aantal gegadigden voor een vergunning in het segment “Bemand groot” voor vergunninggebied 1 groter is dan het aantal vergunningen dat het college maximaal wil afgeven. Daarom is volgens de Afdeling sprake van een situatie als bedoeld in artikel 11 van de richtlijn. Dat betekent dat de beperking van het aantal vergunningen alleen is toegestaan in geval van:

  • een dwingende reden van algemeen belang; en
  • de beperking van het aantal vergunningen evenredig is met die reden van algemeen belang.

Is sprake van een dwingende reden van algemeen belang?

De Afdeling overweegt allereerst dat uit de Dienstenrichtlijn niet volgt dat dwingende redenen van algemeen belang zich slechts op nationaal niveau kunnen voordoen. Daarnaast overweegt de Afdeling dat de bescherming van het stedelijk milieu als een dwingende reden van algemeen belang kan worden aangemerkt, waaronder ook de stedelijke ruimtelijke ordening wordt begrepen. Dat in dit geval sprake is van een lokale (gemeentelijke) aangelegenheid en een lokaal belang, betekent dus niet dat daarom geen sprake kan zijn van dwingende redenen van algemeen belang.

In dit geval is, zo oordeelt de Afdeling, sprake van dwingende redenen van algemeen belang. Dit belang is het belang van de vlotte en veilige doorvaart. Zonder een beperking van het aantal grote boten zou dit in het gedrang kunnen komen en dit zou weer gevolgen voor het milieu en overlast kunnen hebben.

Is de beperking van het aantal vergunningen ook evenredig?

Bij de tweede vraag, over de evenredigheid van de maatregel, beoordeelt de Afdeling of de beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Een beperking van het aantal vergunningen is geschikt als het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij de vraag of de beperking niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken, wordt beoordeeld of het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

De vergunninghouders hebben in de procedure deskundigenrapporten overgelegd waarin wordt uiteengezet dat de inzet van grotere vaartuigen de vlotte en veilige doorvaart om diverse redenen juist bevordert, het ruimtebeslag op de Amsterdamse grachten vermindert en meer bijdraagt aan de milieudoelstellingen. Bovendien zou de gestelde grens van 14 meter aan de omvang van de boot willekeurig zijn. De beschikbaarheid van een moderne stuurinrichting (waarbij de schroef ook als stuurmiddel wordt gebruikt) is belangrijker voor de manoeuvreerbaarheid en daarmee voor een vlotte en veilige doorvaart dan de lengte van de vaartuigen.

De Afdeling stelt vast dat bij de indeling van een vaartuig in het segment “Bemand groot” lengte de meest bepalende factor is geweest. Uit de overgelegde rapporten leidt de Afdeling af dat het beschikken over moderne stuurmiddelen van invloed is op de doorvaarttijden en het ruimtebeslag en daarmee op de vlotte en veilige doorvaart en het voorkomen van daarmee samenhangende overlast. Het gemeentelijke beleid kent echter geen betekenis toe aan de aanwezigheid van moderne stuurmiddelen. Daarom is de segmentindeling naar het oordeel van de Afdeling niet coherent en aldus niet geschikt om de door de gemeente nagestreefde beleidsdoelen te bereiken.

De Afdeling concludeert dan ook dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, omdat deze beperking niet evenredig is. Het gevolg daarvan is dat de verleende vergunningen ten onrechte een beperkte geldigheidsduur hebben. Het gemeentelijke beleid is op dit punt onverbindend wegens strijd met de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn.

Hoe nu verder?

Het oordeel van de Afdeling heeft tot gevolg dat de vergunningen met een beperkte geldigheidsduur worden herroepen. Dit betreft niet alleen de vergunningen voor segment 1 maar ook voor de andere segmenten, omdat de segmentindeling een samenhangend geheel vormt. Volgens de Afdeling kan niet worden uitgesloten dat de geconstateerde strijd met de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn tot gevolg heeft dat het college de gehanteerde segmentindeling in zijn geheel zal wijzigen of het beleid op een geheel andere manier vorm zal geven.

De herroeping van de vergunningen zou met zich brengen dat de rondvaartbootexploitanten helemaal geen vergunningen zouden hebben. Daarom herroept de Afdeling ook de intrekking van de oude vergunningen voor onbepaalde tijd. Het gevolg daarvan is dat vergunninghouders niet hoeven te vrezen dat zij vanaf 2020 niet meer zouden beschikken over exploitatievergunningen.

De Afdeling overweegt nog wel dat het voorgaande tot gevolg heeft dat de exploitanten weer beschikken over vergunningen voor onbepaalde tijd. Uit het eerdergenoemde Trijber-arrest volgt echter dat dit (ook) in strijd is met de Dienstenrichtlijn, maar omdat die vergunningen niet ter beoordeling van de Afdeling liggen, doet de Afdeling hierover geen uitspraak.

De uitspraak van de Afdeling heeft tot gevolg dat de vergunninghouders weer beschikken over hun ‘oude’ vergunningen voor onbepaalde tijd. Dat betekent dat op de korte termijn de huidige exploitatie kan worden voortgezet. Feit blijft echter wel dat deze huidige situatie niet conform de Dienstenrichtlijn is. Het college zal hier in het nieuw op te stellen beleid rekening mee moeten houden.

Met deze uitspraak is dus duidelijkheid gegeven over de eisen die de Dienstenrichtlijn aan een vergunningstelsel stelt. De uitspraak geeft helaas geen duidelijkheid over de vraag of de door het college gekozen “omzetting” van de vergunning voor het overige wel rechtmatig was. Zo blijkt uit de uitspraak niet of de door het college gehanteerde overgangstermijn redelijk was. Hiervoor zullen vervolguitspraken moeten worden afgewacht.

Het bericht ‘Uitspraak over rondvaartboten biedt inzicht in eisen die de Dienstenrichtlijn stelt aan vergunningen‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.


Annemarie Drahmann
Alle posts van Annemarie Drahmann

Share on LinkedInShare on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someone